九台市成为长春市九台区 聊聊中国式政府层级
九台从原来 长春 代管的县级市，升级为副省级城市的一个区，政府的行政级别也顺位升级 记者 一陶 摄
6月份，双城市变成哈尔滨市双城区，10月份，九台市获批成为长春市九台区。
两个县级市，成为副省级省会城市的“区”，这意味着两地行政层级的提升，从县级市升格了。
中国的政府区划行政级别究竟有几级？副省级城市是什么意思？什么是代管县级市？
这些大大小小的城市与政府，其级别和关系，是如何形成的？
政府层级的法定与现状
包括中央政府在内，中国的整个政府层级事实上形成了五级政府
“政府：是国家权力机关的执行机关，是国家行政机关。”《现代汉语词典》即如此解读。
中华人民共和国国务院，即中央人民政府。
宪法第三十条规定———中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。
依据行政区域设定的地方政府法定为三级结构。
不过在实际中，以 吉林 省为例，四平市政府和公主岭市政府不是一个级别的政府。前者是地级市，后者是县级市，所以政府层级不同。
其实目前的中国政府，除海南省和直辖市为三级以外，地方政府多出来一个地级市层级。这种四个层级，实际上突破了地方行政机构的“三级制”。探寻起来，其根源在于改革开放初期，作为省级政府派出机构的地区行署演变为“地级市政府”，县政府转变为“市政府”。由原来的地区管县，转化为“地级市”管县、市（县级市）。
村委会，法律上是村民自治组织，不是一级政府，但村干部也有工资，形成了准政府职能。同样，城区的街道是政府派出机构，具备准政府职能，拥有准行政层级地位，它们在事实上承担着一级政府的管理职能。
这样笼统算起来，包括中央政府在内，中国的整个政府层级事实上形成了五级政府，如果算上村委会、街道，形成了六级结构。
目前从中央政府到乡镇的五个行政管理层级，是中国从古至今政府层级最多的时期。
据一位学者统计，目前世界上191个国家和地区，地方政府行政层级为二三级的占67%，超过3级的只有21个国家，占11%。
具体来说，国土面积在世界上位居前十位的国家中，除了中国和印度，地方政府层面，全都是二级或者三级，俄罗斯、阿根廷是三级制；加拿大、美国、巴西、澳大利亚是两级制；日本实行都、道、府、县和市、町、村两级制。
欧美等发达国家，地方政府体制一般由省（州）政府、基层政府两级组成。
美国整体上实行的是三级政府架构：即联邦政府、州政府和地方政府。在州政府以下，不论大小，都是地方政府（郡）。
欧洲其他国家一般只有两个或三个层级的政府，法国有中央、大区、省和市镇四个层级的政府，其中大区、省和市镇为地方行政单位，彼此之间不存在隶属关系。
在我国，层级较多，还有地级市领导县级市，产生了市管市的情况。此外，还存在副省级市、计划单列市、较大的市等。
从县级市到副省级城市
作为现在的副省级城市，其政府正职干部级别为副省级，属于“中央直管干部”
中华民国时期最多时共设有12个直辖市，包括大连、沈阳、哈尔滨。
目前，中国共有四个直辖市，分别是：北京、上海、天津、重庆。
但在新中国成立初期，东北在全国是政治和经济上地位最高的区域，1953年到1954年间，长春与哈尔滨同时成为直辖市，后来又成为计划单列市。
1994年，省会城市取消计划单列，同时设立“副省级城市”，长春就此成为“副省级城市”。
对于九台而言，划归长春市成为九台区，在区划调整上，等同于19年前双阳撤县设区；在政府等级上，从原来长春代管的县级市，升级为副省级城市的一个区，政府的行政级别也顺位升级。
行政区的行政等级、行政机关的等级、行政首长的级别这三者中，行政区的行政等级是主导因素，它发生变更时，行政机关及行政首长的级别也相应“水涨船高”。当地公务员或事业单位干部，也会获得行政上高一等级的待遇。
理论上，原九台市的大小干部也将升级半格。九台的科级干部，也许会突然感受到“人生四十而副处”的感觉。
曾经的计划单列市长春，享有省一级的经济管理权限收支直接与中央挂钩，由中央财政与地方财政两分，而无须上缴省级财政。
作为现在的副省级城市，其政府正职干部级别为副省级，属于“中央直管干部”。市委书记、市人大常委会主任、市长、市政协主席职务列入《中共中央管理的干部职务名称表》，其职务任免由省委报中共中央审批。
而副省级城市的副职为正厅级干部，其他一些行政机关干部级别也与普通地级市存在不同。比方说，副省级城市的市辖区等同于副厅级；一般地级市的市辖区等同于正处级（与县平级）。
并非所有的省会都是副省级城市。目前，副省级城市只有15个。石家庄、福州，就不是副省级城市。有趣的是，福建省会福州不是副省级城市，政府首脑的级别还低于副省级城市厦门。
中国的大城市撤县改区始于上海。1988年，上海撤销宝山县和吴淞区设立宝山区。在1995年，双阳县撤销，成为长春市双阳区；2006年，吉林省江源县撤销，设立白山市江源区。
在长吉图和长东北、长吉一体化的背景下，九台设区对于九台、长春、吉林省而言，意义之重大将超出当年双阳“入长”。
在规划上、规模上和结构上的城市改变，将下属县或县级市调整为区，对地区的经济生活和社会影响巨大而深远，但需要经过一段时间的整合才能发挥效能。
去年年初，扶余县重新回归“县级市”，名义上县的行政建制级别相同，但“市政府“的实际权力要高于县政府。
直辖市的市辖区等同于正厅级（与地级市平级），副省级城市的市辖区等同于副厅级；一般地级市的市辖区等同于正处级（与县平级）。
需要强调的是，对于九台来说，纳入长春，还面临着管理层级的复杂化，原本省里直管的领域，有些又多了长春市一层的管理。
政府层级的例外
吉林市是“较大的市”，这是为了解决地级市立法权而创设的
吉林省现辖1个副省级市、1个较大的市、6个地级市、1个自治州和长白山管委会，60个县（市、区）。这句话看起来多数人会迷糊。
在吉林省，吉林市是个特殊的存在，这个前省会是个“较大的市”。
“较大的市”，在这里是个法律概念。这是为了解决地级市立法权而创设的。目前国内实际存在的经批准的“较大的市”只有18个，加上27个省会和4个经济特区，共计49个。
在中国的政府五级体系以外，有着广泛的例外。
香港和澳门在脱离殖民统治以后，成为中国的特别行政区，和省和直辖市相比，中央政府给予其相对更大的权力。
而那些大大小小的开发区管委会，实际上并非标准的“政府”，只是政府派出机构，具备准政府职能。相应的，在行政区划上，吉林省的长白山保护开发区、长春的几个开发区都不是行政区划意义上的“区”。
实际上，中国目前还有几个国家级新区，比如滨海新区、浦东新区是经由国务院批准的副省级行政区。其余国家级新区由于其依托的城市为副省级城市或地级市，一般只高配干部，级别仍为正厅级，只设立管委会，没有人大、政协、区政府。
前一段传播广泛的“镇级市”试点，至今没有更高层面的官方声音，也许还有争议。但如果成真，可能会出现“乡科级”市长。
在长春，德惠和榆树是长春代管县级市。法规上是省管，在我国的行政区划和宪法当中县级市与地级市之间没有代管关系。
现实中，“代管市”其实就是地级市管理的县级市，与县、自治县和区（市辖区）同属于县级行政单位。
截至2013年2月，中国大陆地区共有370个县级市，大部分处于被“代管”状态，即名义上县级市由省（区）直接管辖，省（区）又将其交由地级市“代管”。
然而实际上地级市对县级市的“代管”和对属县的管理几乎没有什么区别。
近10年来，“省管县”改革一直在争议中、在阻力中探索前行，成为政府层级改革的主流趋势。
理论界的呼声：适度简化
出于成本目的的考量，理论界与实践部门仍呼吁改革政府体制，适度简化政府层级的呼声日高
我国地方政府组织机构复杂，既包括众多纵向层级，又包括很多横向部门。
中国三十多年来的行政体制改革，主要是横向调整政府机构设置。此外，因为有“市管县”体制，也增加了行政层级。
我国目前有五级政府，即中央、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（县级市）、乡（镇），对应有五级财政。架构层次之多，影响了政府运行的效率，导致权责、人事和财政上一系列的矛盾。
以一个中等地级市为例，市一级拥有地厅级干部30多人，县处级干部200多人，科级干部1000多人，全部财政供养人员一般都在10000人以上，每年工资支出一项需要财政拨款2亿左右，再加上后勤、办公经费等开支，市级财政支出一年约需5亿左右。
最近这些年间一些重大突发性事件中，也体现了我国繁杂的政府体系的优越性。所以在近些年，这种体系也被国际上评价为效率高。
不过，出于成本目的的考量，理论界与实践部门仍呼吁改革政府体制，适度简化政府层级的呼声日高。
目前主要的呼声主要是两个：一是，取消“市管县”体制，通过市县分置，推行“省管县”体制，这一项已经实践了10年，依然在重重阻力中摸索。
另一个呼声是，逐渐取消乡镇一级政府，作为县级政府的派出机构（这一点在重庆已经推进），最后形成合乎宪法的中央—省一县（市）三级政府。
实际上，乡财县管，逐步撤销乡一级财政，已经推行多年。在省管县的探索中，财政上缩到三级(中央、省、市／县)，也已经大范围推广。理论上讲，财政体制层级的变化必然推动政府体制层级的变革。这样，政府层次也将从五级简化为三级(中央、省、市/县)，同三级财政相对应。
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中国政府体系变迁简史
春秋战国时期开始在地方行政实行二级或三级管理，晋、楚、齐、秦等诸侯强国先后设置县、郡，开创了我国古代直属中央的地方行政机构之先河。
秦统一后（公元前221年），机构编制管理大大发展并逐步走向完善。在中央层面上正式确立“三公”、“九卿”各府机构，每个机构里配备众多官员编制。在地方管理上进一步完善郡县制，形成了郡—县—乡—亭—里—什—伍等若干管理层次。
汉代地方行政管理层级由郡、县二级逐渐增加为州、郡、县三级。
元朝首创行省制度。在“路”上增加行省层级，地方形成省、路、州、县四级行政管理层次。省级的设置，是对秦朝以来郡县制的重大发展，是地方行政管理层级的重大转折，一直影响到现在。
概括来说，从秦至清的两千多年间，地方行政层级基本上在二级和四级之间变换，而以三级时间最久。
解放前，国民政府在地方实行省、县两级管理制度。县下设区、乡（镇）、保、甲等基层组织。同时，在中央设院辖市，在地方设省辖市；在省、县之间设行政督察专员公署，作为省政府的辅助机关。
中华人民共和国成立后，地方行政层级经历多次变化。解放初期，我国实行大区—省—县—乡四级制度，设置了东北、华北、西北、华东、中南、西南六个大行政区，作为最高一级地方政府。每个大行政区下辖若干省、自治区、直辖市。省与县之间设有准行政机构性质的专区专员公署，作为省政府派出机构。县乡之间设有准行政层级区公所，作为县政府派出机关。实际上形成了6个行政层级。
1954年，六大行政区撤销。地方政府主要以省县乡三级为主，在较大的市和自治州才实行四级制。1982年推行市管县体制，地方政府层级形成了省、市（地）、县、乡四级管理体制，地区行政公署形成了地级市。
部分资料来源：《中国地方行政区划变革研究（1980-2005）》《中国地方政府层级改革研究》《我国地方政府层级设置的法律探讨》《我国省管县体制改革的研究》《权责调整视角下的政府层级改革趋向———以地级行政建制的演变为例》等。
新文化报 记者 一陶
