把农业改革放在突出位置

　　【编者按】2015年“两会”期间，光明网邀请众多领域的权威专家结合两会热点撰写评论文章，今天刊发的是<光明时评▪专家评两会>系列评论第六篇——《郑风田：把农业改革放在突出位置》。敬请关注！

　　<光明时评•专家评两会>

郑风田：把农业改革放在突出位置

——系列原创评论之六

　　“三农”问题每年都是两会的热点和焦点。今年李克强总理的《政府工作报告》中再次提及“三农”工作：2014年，我国粮食生产再获丰收，农民增收实现“十一连快”，农村重大改革试点方案破茧而出，“三农”发展延续好势头。《报告》通过贯彻“四个全面”的思想来解决“三农”问题，对今年农业发展工作的目标定位清晰，绘就了“三农”问题解决的新“路径图”，闪现出新的一年中央政府推动“三农”发展的五大亮点。

　　我国农业虽然取得了十二连增的好成绩，但面临的挑战也是前所未有的：上有天花板的巨大压力，我国大宗农产品价格已高出国际同等价格水平30%以上，而且未来还有可能继续攀升。而地板是如何保护农民的种粮积极性，从农民的视角来看，我国目前所有农业生产中，粮食生产又是最不赚钱的，更不提用土地搞工业与商业了。如果粮食价格定得过低，会挫伤农民的种粮积极性，农民用脚投票不种粮食了，这样会引发国家的粮食安全问题。如何解决目前这种困局，需要进行深化改革。这也是今年两会李克强总理在报告中所强调的，既要把农业改革放在突出位置，通过深化改革来解决目前面临的挑战。在这些改革措施中，其中一个非常重要的改革就是构建新型农业经营主体，通过土地流转的改革来保证农民利益、国家利益都不受损，为未来我国的农业发展增添活力。

　　最近国际上有关穷国与富国土地经营规模、生产率与国民收入的研究非常多，其中一个研究结果挺有意思：那就是发达国家与发展中国家的总生产率差距主要体现在农业生产率的差距上，穷国与富国工业间的生产率差距3-4倍，而穷国与富国的农业生产率的差异，收入最好的10%国家与收入最差的10%国家相比，其生产率差距有时达到45倍，远超工业生产率的差距。为何发展中国家的农业生产率水平与发达国家差距那么大？主要原因是发达国家从事农业生产的人员大幅度减少，有时不到总人口的1%，但从事农业的人口素质以及种植方式却发生了巨大的变化，高素质的人力从事农业，通过规模经营的扩大，引进新技术、工厂化等现代农业技术手段，给农业的产量与质量带来巨大的提升。

　　而大量的发展中国家主要人口集中在农村与农业，人均耕地极为有限，从业人员素质也不高，由于规模太小，无法引进现代农业技术来提升生产率，只有进行常规耕种，导致产量低，只有满足农民的温饱水平。发展中国家就这样一直陷入到一个恶性陷阱中去：因为规模小，赚不到钱，无法扩大规模引进新技术，只有处在温饱水平，收入一直无法提升，就无法扩大投资。

　　我国有2亿多小农户，户均耕地不足10亩，规模在全球甚至比印度、日韩等国都低，虽然我国单位土地面积生产率并不低，但农业劳动生产率却长期在低水平挑徘徊。所以提高农民收入一直是个难题。要打破这种恶性循环陷阱就要大力发展目前提出的新型经营主体，通过家庭农场、农业专业合作社、涉农企业、专业大户等的大力发展，提升适度规模经营，然后引进现代生产技术，大幅度地提升农业劳动生产率，从而缩小与发达国家的差距。

　　我国在建设新型主体时既有有利条件，也面临现实的困难。最主要的障碍在我国农村，土地不仅仅是农业生产手段，在某种程度上它还是我国农民的社会保障。因为大量农民与城里人相比，并没有养老金，没有退休工资，他们所承包的土地其实一直在承担着他们的社会保障，也就是说小农依靠土地不但解决自己的温饱问题，而且其养老也基本上要靠其承包的土地。所以在进行土地流转时，一定要考虑到农民的土地所承担的这种功能，通过保护农民的承包经营权，允许农民收取土地流转费用，才能够稳妥地推进新型经营主体建设。

　　我国构建农业新型经营主体的有利条件是全国已有2.7亿农民外出打工，他们在家乡所承包的土地面积有限，全国整体来看，农民来自非农的打工收入已超过其务农收入比例。关键是要采取适当的机制，既能够让外出务工的农民愿意把土地流转出去，又能够让留在农村继续种地的农民能够提高规模经营，提高农业生产率。

　　其实从国家层面已出台相应的政策，那就是土地流转文件，国家提出三个不能动。那就是农村土地集体所有制不能动、农民的土地承包权不能动以及土地土地流转权益不能动，要听农民的。只有在确保农民的土地承包权及经营流转权不变的基础上，农民才愿意把土地流转出去。另外我国在户籍制度改革中也规定，农民即使拿到城市户口，其承包的农村土地也不能收回。这样的规定，其实就是保护农民的土地权益。

　　从另外一个角度来看，新型经营体系建设的推动也需要循序渐进，不能过于盲目追求流转速度与经营规模。近两年我国各地的土地流转速度迅猛发展，真的有点太快了。有些是整村流转，并没有尊重农民的意愿。所以国家专门出台文件规定一定要尊敬农民的土地流转愿意，不能盲目地扩大规模而强制性流转。一定要尊重农民的意愿，因为农村的不少老人，如果不种地，无事可干可能身体会出问题，所以如果他们还愿意继续耕种土地，这种种地意愿应该得还是应该得到尊重。

　　其实并不是只有土地流转一条路，完善社会化服务体系建设也可以缓解这种矛盾困局。近年来农民在农忙时从打工地回老家赶收割的已越来越少，主要原因当然得益于目前的社会化服务体系完善，特别是农机服务体系的完善，种植可以让农机作业组来帮助完成，收割也可以。这样农民就用不着单独请假返家收割了。当然对于那些不适合农机作业的地方，这种农机服务体系也无能为力，比如中西部不少山坡上的耕地，目前抛荒就比较严重，原因就是无法进行机械耕种。如何开发出适合山坡作业的农机设备，还需要农机部门的技术革新与努。

　　土地在农民手中耕种与在农业企业耕种，那个更能保证国家粮食安全？近年来不少企业热衷到农村拿地，但许多企业其实醉翁之意不在酒。因为土地留在家庭农场及种粮大户手中被非农用的机率远远高于土地在工商资本手中。从这种视角来看，如何保证我国紧缺的耕地能够一直从事农业生产，一直是一个艰难的挑战。

　　另外一个推动的改革是农业集体产权制度改革，其实从新型经营主体来看也是很及时的，只有农村集体的产权界定清楚了，农民拿到自己的股份，才敢把土地流转出去，才敢进城务工而不至于家乡的土地及集体财产被没收。通过对村庄的集体公有财产清产核资，摸清家底，然后进行股份界定，让村庄的农民得到自己应得的部分，并且以股权证等合法形式进行保护，这样才能真正让农民放心把土地流转出去，农业的改革才能得以稳妥推进。

　　（作者为中国人民大学农业与农村发展学院教授，博士生导师，副院长 郑风田）