全面深化改革释放发展活力

　【盘点2014·改革篇】

　　惟改革者进，惟创新者强，惟改革创新者胜。2014年，相继落地的一系列改革措施为中国发展注入强大动力。在全面深化改革元年，中国态度坚决，步伐稳健。本版请到来自政治、财税、科技领域的专家为我们深入解读这个不同寻常的2014。

“蛟龙”号首次到海底热液区下潜作业。 新华社记者 张旭东摄

　　法治政府是政治体制改革的重要内容

　　作者：汪玉凯

　　党的十八届四中全会制定的依法治国的重大战略，开启了法治中国建设的新常态。这一战略不仅标志着未来中国将把国家治理现代化全面纳入法治轨道，而且对清除人治影响将产生深远影响。

　　在法治中国建设中我们面临很多任务，但在笔者看来，首先要把法治政府建设放在更加突出的地位。因为依法治国、建设法治国家和法治政府，都是新的历史条件下我国民主政治建设的重要内容，也是政治体制改革的重要组成部分。

　　首先，法治政府的本质是约束公权力，这是当前我国政治体制改革必须要解决的重大问题。如何有效约束公权力，防止公权力滥用，是我们面临的一项重大难题，这些年来腐败在一些地方蔓延发展，已经说明了这一点。而建设法治政府有可能成为我们找到约束公权力最重要的途径。

　　十八届四中全会提出法治中国建设的内在逻辑是：通过依法治国、依法执政、依法行政，构建法治国家、法治政府和法治社会。而法治政府可以说是连接法治国家和法治社会的桥梁和纽带，只有法治政府建设好了，法治国家才有基础。

　　法治政府的本质说到底是要约束公权力。法治政府第一位的是治官的，第二位是保护公民权益的，第三位才是治民的。因此，法治政府又集中体现出“法无授权不可为、法定职责必须为”的价值理念和刚性导向。

　　其次，法治政府建设要突出依法决策、严格执法等关键环节，这两者都集中地体现着社会的公平和公正。在法治政府建设中，依法决策是前提，如要建立严格的决策程序，包括公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等；建立行政机关内部重大决策合法性审查机制以及建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。只有这样才可能反映公众的诉求，保障决策的公共利益属性，结束一些领导干部拍脑瓜决策的时代，避免由于决策失误导致的巨额损失。

　　与此同时，法治政府建设还要把严格执法放在更加突出的位置。因此，构建科学有效的执法体制和执法体系，建立健全行政裁量权基准制度，做到严格规范公正文明执法，都是从根本上遏制有法不依、执法违法以及执法中自由裁量权过大的重要途径，也可以有效抑制政府与民争利、侵害公民权益和利益的行为，改变政府及其公务人员的执法形象，体现出社会的公平和公正。而坚持社会的公平和公正，同样是我国政治体制改革中最核心的内容之一。

　　最后，简政放权、减少政府对经济社会事务过多的干预，既是法治政府建设的重要内容，也是政治体制改革的重要组成部分。在我国，行政体制改革一直被视为政治体制改革的重要组成部分。尽管行政体制改革本身并不直接涉及国家政体，但对政府公权力的行使有很大的影响。比如，在过去相当长的时间里，权力部门化、部门利益化、部门利益被法定化，已经根深蒂固，甚至成为顽疾。如何有效遏制政府部门利益，规范政府行为，化解行政体制改革的隐形阻力，不仅成为从源头解决权力市场化的关键问题，也成为政治体制改革的一道难题。而法治政府建设中普遍实行的“权力清单”“责任清单”“负面清单”以及“政府公共财政资金使用清单”等制度，则有可能在这方面发挥重要作用，这对重构政府与市场、政府与社会的关系，以及有效规范政府行为方面必将产生深远影响。

　　（作者系中国行政体制改革研究会副会长）

　　科技体制改革呈现五大亮点

　　作者：李晓轩

　　2014年是我国科技体制改革的大年，在解决科技发展的资源配置、科技与经济结合、科技评价等制约方面取得重要进展和突破，涌现出5大亮点。

　　一是科研计划和经费管理改革力度空前。《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》是2014年早春的重磅改革措施。文件直面经费管理中越位和缺位并存的问题和乱象，提出了我国科研经费管理改革的整体思路，在操作层面强调按照实际成本编制经费预算，取消困扰多年的人员费比例限制等。《关于深化中央财政科技计划管理改革的方案》预示我国科技计划体系即将迎来一次“大手术”，即大幅度重构国家自然科学基金、国家科技重大专项等5大板块，政府管理仅限于宏观层面，微观层面交给专业机构。这有望解决政府在科研项目管理中政事不分、监管不力以及科研人员忙于多头申报项目、“跑部钱进”等一系列问题。

　　二是科技成果“三权”下放。《关于开展深化中央级事业单位科技成果使用、处置和收益管理改革试点的通知》将科研成果的使用、处置和收益权“三权”完全下放，是资产管理理念的重大突破。此前，科技成果的使用、处置需层层审批，单位收支两条线，成果处置收益上缴国库，一方面科技成果难以及时转化，另一方面单位和科研人员的积极性得不到充分发挥。

　　三是院士称号回归学术和荣誉本位。中国科学院和中国工程院对院士制度进行重大改革，其一是取消了单位推荐渠道，使院士称号回归学术和荣誉本位，其二是增加全体院士终选投票机制和“劝退”规定，规避学术不端行为。

　　四是压缩评价评审时间。近年来，各类评价评审占用了科研人员大量宝贵时间，越是优秀的科学家被评价占用的时间越多。从2013年开始，中组部、科技部等9部门联合开展清理项目评价、人才评价、机构评价（简称“三评”）行动，试图归并、删减各类评价，并将评估时间集中在特定的时间段，如每年的第4、5、9、10月，使科研人员一年有大约8个月的“休渔期”，得以专心致研。目前已初步达成一致意见，各部门将按“三评”要求压缩评价时间。

　　五是中国科学院启动研究所分类改革。为落实习总书记“四个率先”要求，中科院启动“率先行动”计划，重点在现有研究所基础上组建创新研究院、卓越创新中心、大科学研究中心、特色研究所四类新型机构。改革有望打破研究所之间壁垒和院内院外栅栏，构建适应国家发展要求、有利于重大成果产出的现代科研院所治理体系。

　　总体而言，2014年在资源配置等若干方面的改革取得了重要进展和突破，当然，不少改革思路和举措还有待2015年及今后逐步落实。预计2015年会启动科技人才与人事制度改革，应该说，2014年的《事业单位人事管理条例》以及机关事业单位养老保险制度改革方案，已经为科技人员流动和工资制度等的改革奠定了较好基础。需要特别指出的是，目前的改革主要还是问题导向，即试图采用清晰、实效的方式解决存在的问题。然而，鉴于科技发展和创新的复杂性和多样性，改革不仅要针对现实问题，也要考虑未来趋势。

　　（作者系中国科学院科技政策与管理科学研究所研究员）

　　财税改革成为全面改革的突破口

　　作者：贾康 程瑜

　　党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的“集结号”，将确定的15个领域的改革任务分解为336项重要改革举措，并计划于随之而来的2014年完成80项。因此，2014年成为全面深化改革的元年，改革举措密集出台，中国进入“全面改革新时期”，从年初开始，改革就呈现“加速度”。

　　在改革元年的背景下和经济增速放缓并进入“新常态”的基础上，财税体制改革继20世纪90年代实施“分税制”以来又一次成为全面改革的“突破口”和“先行军”。

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次将财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”，并提出“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”，凸显了财税改革的重要性。

　　2014年6月30日，中共中央政治局会议研究并审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，明确“从预算管理制度、税收制度体系、中央与地方政府间事权与支出责任关系三大方面全面推进新一轮的财税体制改革，新一轮财税改革大幕开启。

　　2014年8月31日，全国人大常委会审议通过了预算法修正案，素有“经济宪法”之称的《预算法》经四轮反复磨砺，终于实现20年来首次大修，于2015年1月1日起施行。新修改的《预算法》由79条增加至101条，改动共计82处，在预算管理制度、预算控制方式、地方债务风险、转移支付制度、预算支出约束等方面实现了重大突破，为进一步完善政府预算管理，建立全面规范、公开透明的现代预算制度提供了法理基础。《预算法》结束修订长跑，意味着预算管理制度改革正在法治化轨道上提速。

　　2014年，相继将铁路运输和邮政服务业、电信业纳入营改增试点范围。“营改增”有望在2015年年底之前做到全覆盖。在中国经济转型升级的关键时刻，全面铺开“营改增”试点，不仅意义重大，而且还将释放实实在在的改革红利。推进“营改增”对多数企业来说，最大的利好就是税负降低。“营改增”试点两年多来，大部分试点企业实现了减税，减税规模超过1800亿元，以中小企业为主体的小规模纳税人平均减税40%。

　　2014年11月28日，财政部、国家税务总局调整了成品油等部分产品消费税。此次成品油消费税调整是自2009年成品油税费改革后我国首度调整成品油消费税，体现了十八届三中全会部署的全面深化财税体制改革的意图，由此拉开了消费税改革的序幕。下一步消费税改革应重点集中在调整征收范围，优化税率结构，改进征收环节，增强消费税的调节功能等方面。

　　在资源税方面，呼吁已久的煤炭资源税开征，并实行从价计征，下一步，应逐步将资源税扩展到其他金属、非金属矿产品和水流、森林、草原、滩涂等自然生态空间。

　　2014年12月22日，国务院公布《不动产登记暂行条例》，自2015年3月1日起施行。这一备受瞩目的新规，对于不动产登记信息的整合与共享做出了详细而明确的规定，将有利于摸清中国的住房家底，据此依法实施产权保护，并科学制定实施方案和调控政策。但从长远角度看，新规为今后房产税等改革措施提供了基础数据来源，能够保证未来房地产调控更加精准有效，制度安排更有利于房地产业健康可持续发展。

　　理顺中央与地方事权与支出责任关系，将在党的十八届四中全会确立的“全面依法治国”法治化取向下，以司法管辖权优化调整等为切入点渐进深入展开，并结合预算改革和地方税体系建设等，在2015年配套推进，争取财税改革重点和基本事项2016年见眉目，服务于全面改革总体战略部署。

　　（作者系财政部财政科学研究所研究员）

　　改革大事记

　　1月

　　●中央全面深化改革领导小组召开第一次会议，审议通过了《中央全面深化改革领导小组工作规则》、《中央全面深化改革领导小组专项小组工作规则》等。

　　●科技部会同人民银行等六部门，制定印发了《关于大力推进体制机制创新扎实做好科技金融服务的意见》。

　　2月

　　●中央全面深化改革领导小组召开第二次会议，审议通过了《中央全面深化改革领导小组2014年工作要点》，《关于十八届三中全会〈决定〉提出的立法工作方面要求和任务的研究意见》等。

　　3月

　　●中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》。

　　6月

　　●中央全面深化改革领导小组召开第三次会议，会议审议了《深化财税体制改革总体方案》和《关于进一步推进户籍制度改革的意见》等。

　　●中共中央政治局召开会议，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》、《关于进一步推进户籍制度改革的意见》、《党的纪律检查体制改革实施方案》。

　　●中国科学院第十七次院士大会、中国工程院第十二次院士大会分别通过了两院的院士章程修订案。

　　7月

　　●中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》。

　　●国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。

　　8月

　　●中央全面深化改革领导小组召开第四次会议，审议了《中央管理企业主要负责人薪酬制度改革方案》等。

　　●中央政治局召开会议，审议通过了《深化党的建设制度改革实施方案》《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》《关于深化考试招生制度改革的实施意见》等。

　　9月

　　●国务院印发《关于深化考试招生制度改革的实施意见》。

　　●中央全面深化改革领导小组召开第五次会议，审议了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》等。

　　10月

　　●党的十八届四中全会在北京举行。会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

　　●中央全面深化改革领导小组召开第六次会议，审议了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于中国（上海）自由贸易试验区工作进展和可复制改革试点经验的推广意见》等。

　　●国务院印发《关于加快科技服务业发展的若干意见》。

　　11月

　　●我国首家知识产权专门法院——北京知识产权法院正式成立，开始受理案件。

　　●中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。

　　12月

　　●中央全面深化改革领导小组召开第七次会议，审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》等。

　　●国务院决定在广东、天津、福建特定区域再设三个自由贸易园区，以上海自贸试验区试点内容为主体，结合地方特点，充实新的试点内容。