中美食品安全信息披露机制的比较研究（上）
内容提要：
完善的食品安全信息披露机制，可以有效地解决由于信息不对称而导致的“市场失灵”和“政府失灵”问题，提高食品安全质量。鉴于美国食品安全信息披露机制建设已居于世界领先地位而中国仍处于探索阶段，本文首次从基础制度、主体、立法、内容四方面全面比较了中关食品安全信息披露机制存在的差距，系统分析了差距形成的原因并得出了相关的启示。本文主要结论：中国应在加大投资建设信息披露基础制度、改进监管体制协调信息披露主体、完善立法规范信息披露保障机制、引导公众参与强化信息披露社会监督等方面借鉴美国经验。
关键词：食品安全，信息披露机制，信息采集，美国经验
随着苏丹红、地沟油、瘦肉精、毒豆芽、染色馒头等诸多食品安全恶性事件接二连三地爆发，食品安全问题引起社会各界的广泛关注。食品安全问题并非“中国特色”，以拥有安全、卫生、营养食品而著称于世的美国，也曾经历过与中国现阶段类似的食品安全事件频繁爆发的严峻时期。美国食品安全管理之所以最终能够取得成功，很大程度是因为其拥有完善的食品安全信息披露机制。完善的食品安全信息披露机制，可以有效地解决由于信息不对称而导致的“市场失灵”和“政府失灵”问题，保证食品安全信息的充分披露，从而规范食品安全行为，提高食品安全质量。然而，相比于食品安全信息披露机制建设已处于世界领先地位的美国，中国食品安全信息披露机制建设仍处于探索阶段。因此，在全面比较中美食品安全信息披露机制差距的基础上，分析差距形成的原因并得出相关的启示，对建设中国特色的食品安全信息披露机制具有重大的现实意义。
一、中美食品安全信息披露机制存在的差距
食品安全信息披露机制主要是指食品安全信息披露的基础制度（采集、分析、追溯、发布与反馈制度）、主体、立法、内容等四方面的机制。全面比较中美食品安全信息披露机制存在的差距，可以为分析差距形成的原因和得出相关的启示奠定基础。
（一）信息披露基础制度：美国完整的采集、分析、追溯、发布与反馈制度；中国基础制度建设薄弱
中美在食品安全信息披露的基础制度建设方面存在较大的差距。
1、信息采集：美国检验机构权威、检测技术先进、采集渠道广泛；中国权威检验机构较少、检测技术落后、采集渠道分散
食品安全信息采集是食品安全信息披露的第一步，食品安全信息采集主要包括相关的检验机构、检测技术与采集渠道等内容。
（1）美国食品安全信息的检验机构权威、检测技术先进和采取渠道广泛，保证了美国食品安全信息采集的及时、准确和全面。
在检验机构方面，早在1999年，美国就建立了实验室应急网络（LRN），其目的是保证重大传染病疫情、重大突发性公共卫生事件爆发时能够迅速确诊病原，权威的检验机构保证了食品安全信息采集的及时性；在检测技术方面，仅美国食品和药品监督管理局（FDA）就可检测360多种农药，先进的检测技术保证了食品安全信息采集的准确性；在采集渠道方面，美国建立了国家、地方、产业、企业和个人不同层级的信息采集平台，采集包括食源性疾病信息、食品进出口信息、环境信息和化学残留信息等在内的食品安全信息，广泛的采集渠道保证了食品安全信息采集的全面性。
（2）中国食品安全信息的权威检验机构较少、检测技术落后、采集渠道分散，不能保证食品安全信息采集的及时、准确和全面。
在检验机构方面，国家级的检测机构只有卫生和计划生育委员会的食品卫生监督检验所、国家食品质量监督检验中心及中国疾病预防控制中心下属的营养与卫生研究所等，较少的权威检验机构却承担着大量的食品卫生检测工作，显然不能保证食品安全信息采集的及时性；在检测技术方面，部分地方对农药、兽药、化肥等在食品中残留的检测，甚至还停留在原始的感官评判阶段，对新污染物更是缺乏科学的检测手段，检测技术的落后显然不能保证食品安全信息采集的准确性；在采集渠道方面，食品监管各部门之间尚没有建立有效的信息共享机制，导致食品安全信息采集渠道分散，不能保证食品安全信息采集的全面性。
2、信息分析：美国拥有完善的信息风险分析制度；中国缺乏信息风险分析的相关制度
为将采集的原始状态信息加工处理成规则的、符合特定要求的科学信息，必须对采集的信息进行风险分析，即风险评估、风险管理和风险交流。
（1）美国完善的风险分析制度，保证了食品安全信息加工处理的科学、合理和及时。
在风险评估方面，1997年，美国“总统食品安全计划”首次提出通过预测型模型或其他工具方法，对食品的微生物污染进行风险评估，风险评估保证了食品安全信息加工处理的科学性；在风险管理方面，美国联邦食品安全机构每年年初都会定期召开会议，共同讨论决定一个以风险管理为基础的年度综合采样计划，用以检验药物和化学物质在食品中的残留、抗生素在动物中的使用，超标的残留信息将作为本年度食品安全监管的基本依据，风险管理保证了食品安全信息加工处理的合理性；在风险交流方面，食品安全管理部门会定期将风险分析的各种情况向社会公开，并接受社会大众的建议，共同完善国家的风险分析体系，风险交流保证了食品安全信息加工处理的及时性。
（2）中国目前缺乏信息风险分析的相关制度，不能保证食品安全信息加工处理的科学、合理和及时。
3、信息追溯：美国食品企业信息记录完整可追溯；中国食品企业信息记录不完整不可追溯
完整的食品企业信息记录和保存制度，可以保证食品安全信息的可追溯性，从而明确责任，提高食品安全质量。
（1）美国完整的食品安全信息记录系统，保证了食品安全信息的可追溯性。根据FDA的规定，所有食品企业都必须记录和保存食品生产、加工、包装、销售各环节的详细信息。完整详细的记录系统，保证了食品安全信息的可追溯性。
（2）中国食品安全信息的记录系统并不完善，不能保证食品安全信息的可追溯性。中国食品安全记录系统尚处在建设之中，现阶段的食品企业大多只是记录和保存有利于企业的信息，不能形成一个完整的食品安全信息追溯体系。
4、信息发布：美国建立了统一权威的发布平台，实现了信息的共享；中国缺乏统一权威的发布平台，不能实现信息的共享
由于食品安全信息发布的目的是让社会公众收到并接受该信息，因此建立能够实现信息共享的统一权威的发布平台便至关重要。
（1）美国建立了统一权威的信息发布平台，实现了信息的共享和协调。为了实现食品安全信息的共享和协调，美国建立了统一权威的食品安全信息发布平台——食品安全网（ www.foodsafety.gov ）。通过食品安全网将不同部门、不同产品的信息进行汇总、整理、分类，再通过网络的形式统一发布，由此形成了由点到面的信息网络，大大提高了食品安全信息的传播速度和利用效率。
（2）中国发布渠道随意，缺乏统一权威的信息发布平台，不能实现信息的共享和协调。目前中国食品监管部门主要通过网络、短信或是电视、报纸的形式发布信息，或者只是通过政府报告、政府文件的形式传达信息，发布渠道随意。由于没有建立统一权威的信息发布平台，使得政府各部门的信息资源呈现离散甚至自相矛盾的状态，不能实现信息的共享和协调。
5、信息反馈：美国反馈途径多样；中国反馈途径缺乏
食品安全信息与社会公众的交流与反馈，不仅可以更宽泛地采集食品安全信息，而且可以发现食品安全问题，保证食品安全信息的透明度和适应性。
（1）美国食品安全信息反馈制度完善，反馈途径多种多样。美国食品安全信息与社会公众的交流与反馈，主要有三种途径：①免费热线：早在1985年7月，美国农业部及美国食品和药品监督管理局就已经开始设立电话服务免费热线；②在线提问：如美国农业部设立了AskKaren在线提问平台；③调查与评估：美国政府还定期或不定期地通过问卷的方式来调查与评估社会公众对食品安全管理的反馈意见。多种途径的交流与反馈，不仅增加了食品安全管理工作的透明度，而且可以及时了解社会公众重点关注的问题类型，改进食品安全管理工作。
（2）中国信息反馈制度缺乏，社会公众缺少反馈食品安全信息的途径。关于信息交流与反馈，中国尚未建立相关方面的制度，信息反馈量不足，信息反馈功能没能普及，缺乏必要的接受消费者信息反馈的专职机构，未能建立起完善的公众信息反馈机制，不利于管理工作的改进。
（二）信息披露主体：美国分工明确；中国分工模糊
中美食品安全信息披露主体的分工方面存在较大的差距。
1、美国分工明确的食品安全信息披露主体
美国食品安全信息披露主体包括：隶属于公共卫生部的食品和药品监督管理局（FDA）及疾病控制与预防中心（CDC）、隶属于农业部的食品安全检验署（FSIS）及动植物卫生检验署（APHIS）、环境保护署（EPA）、隶属于商务部的国家海洋渔业局（NMFS）、地方政府卫生部门。
食品和药品监督管理局（FDA），主要负责除肉类和家禽产品外的国产和进口食品的信息披露；疾病控制与预防中心（CDC），主要负责食源性疾病以及其他突发性疾病的病原、发病率、趋势的调查、预防等方面的信息披露；食品安全检验署（FSIS），主要负责肉类、家禽、蛋类以及相关制品的信息披露；动植物卫生检验署（APHIS），主要负责动物和植物制造食品的信息披露；环境保护署（EPA），主要负责饮用水、农药的信息披露；国家海洋渔业局（NMFS），主要负责海产品的信息披露；地方政府卫生部门，主要负责与FDA和其他联邦机构合作，对辖区内所有食品安全信息进行披露。
虽然美国食品安全信息披露涉及的主体较多，但由于法律法规对联邦各部门以及地方政府卫生部门的职责权限规定详细，美国食品安全信息披露主体分工明确。
2、中国食品安全信息披露主体分散
中国食品安全信息披露的主体，长时间是从行政管理的角度进行划分的：生产环节的食品安全信息披露主体为农业部门，加工环节的食品安全信息披露主体为质检部门，流通环节的食品安全信息披露主体为工商部门，消费环节的食品安全信息披露主体为卫生部门，进出口环节的食品安全信息披露主体为检验检疫部门。这种“一个部门负责一个环节”的政府食品安全信息披露主体，没有充分考虑食品安全问题本身的特点，导致食品安全信息披露主体分散，缺乏有效的信息共享协调机制。
2013年3月13日，十二届全国人大一次会议通过大部制改革方案后，政府食品安全信息披露的主体变为三个：国家卫生和计划生育委员会、农业部、国家食品药品监督管理总局。国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险预警和食品安全标准信息的披露；农业部只负责初级农产品食品安全信息的披露；国家食品药品监督管理总局负责农产品进入零售、批发市场或加工企业后的食品安全信息披露以及食品安全信息的综合协调。经过大部制改革，中国食品安全信息披露主体过于分散、缺乏有效信息共享协调机制的现状将在很大程度上得到改善，然而，由于政府食品安全信息披露主体刚刚组建，人员结构复杂，如何形成高效的食品安全信息披露主体，还需要长时间的磨合。
（三）信息披露立法：美国完善的信息类、食品安全与商业秘密立法；中国尚待完善
食品安全信息披露的法律保障涉及信息类、食品安全与商业秘密三类法律，中美在食品安全信息披露立法方面存在较大的差距。
1、美国立法完善为食品安全信息披露提供了全面的法律保障
在信息类立法方面，《信息自由法》（FOLA）、《行政程序法》（APA）和《联邦咨询委员会法》（FACA）等三部法律为食品安全信息的公开透明奠定了基础。《信息自由法》确立了食品安全信息“公开是原则，不公开是例外”的总体指导思想；《行政程序法》规定了行政法规的制定、修改、废除必须遵守一定的程序和对应利益集团的规矩，为社会公众参与食品安全行政法规的制定、食品安全信息的公布和反馈提供了法律依据；《联邦咨询委员会法》是规范咨询机构行为的法律，当行政部门制定行政法规需要咨询机构提供咨询意见和建议时，咨询机构必须尽量保持各方面的利益均衡，避免利益冲突，并保证公众的评论权利，为食品安全信息披露主体的协调和不同部门食品安全信息的共享提供了法律依据。
在食品安全专门立法方面，《联邦食品、药品、化妆品法》从基本法的角度为食品安全信息披露提供了总体原则规范；《联邦杀虫剂、杀菌剂和杀鼠剂法》、《联邦肉类检验法》、《联邦公平包装和标签法》、《联邦卫生食品运输法》、《联邦进口牛奶法》、《联邦食品质量保障法》等一系列法律法规，对各类食品所有环节食品安全信息披露的内容、范围和具体方法作出了具体规定，为食品安全信息采集、追溯、披露和使用提供了法律依据。
在商业秘密立法方面，《统一商业秘密法》对食品安全信息采集、披露过程中涉及的商业秘密保护问题，进行了详细的规范。
2、中国立法不完善不能为食品安全信息提供全面的法律保障
在信息类的立法方面，《政府信息公开条例》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》为社会公众获取食品安全信息提供了一定的法律依据，但由于相关规定过于原则和抽象，没有具体的实施条款和细则，社会公众对食品安全信息的知情权仍然缺乏具体的法律依据。
在食品安全的专门立法方面，虽然《食品安全法》从基本法的角度，《农产品质量安全法》、《食品标识管理规定》、《饲料和饲料添加剂管理条例》、《进出境商品检验法实施条例》、《食品广告发布暂行规定》等法律从多种角度，对食品安全信息披露作出了一些规定，但由于制定主体的不同和规范的分散，食品安全信息的共享和协调还缺乏法律依据。
在商业秘密的立法方面，中国目前尚没有关于商业秘密的专门法律，《反不正当竞争法》第十条虽然简单涉及到企业商业秘密的保护问题，但由于规定得过于抽象难以具体操作，使得食品安全信息在采集和披露实践中出现较大的困难。
作者： 中南财经政法大学会计学院 刘家松