试论实质审查存在问题及建议

试论实质审查存在问题及建议

吉林市工商局行政审批办公室      孟小云

      工商登记机关在对申请人登记材料的审查上，采取形式审查与实质审查两种方式。所谓形式审查指对申请人提交的申请文件、材料是否齐全、符合法定形式的审查。实质审查是指对申请材料的真实性的核查。实际工作中，因登记机关普遍运用的是形式审查方式，实质审查启动较少，影响了登记质量，行政复议、上访等案件时有发生，让登记机关十分困扰和纠结，并且也逐渐引起社会的广泛关注。必须加大实质审查监管力度，严把市场准入关，树立良好的工商形象，维护正常的经济秩序。

        一、实质审查存在问题

      （一）、 重形式审查，轻实质审查的问题。长期以来，登记人员普遍存在一种错误认识，认为登记机关只对申请人提交的申请文件、材料是否齐全、符合法定形式负责审查，即对登记材料只进行形式审查即可，没有必要，也没有义务审查其真实性，即启动实质审查。申请人本身理应对提交申请文件、材料的真实性负责，因此在登记中仅注重登记材料形式审查，认为出了事自已也没什么责任。由于存在认识偏差，登记中对企业签字、印章、身份证明、中介机构出具验资报告等材料审查上只注重形式，不注重实质核查，登记把关不严。

    （二）、登记机关启动实质审查有一定的难度。一是在时间、效率上有难度。启动实质审查需对登记材料进行核实，必然要耗费一定的时间和精力，直接影响登记机关的行政效率，不符合《行政许可法》公平、公正、高效、便民的原则和理念，不符合商事登记的原则，也不符合目前社会政治、经济发展的形势对登记机关的要求，如果实施过渡，必然引起企业的不满和投诉，影响工商机关形象，使工商部门处于不利地位。二是在人力、物力上有难度。进行实质审查必然需要人力、物力做保障， 登记机关现有的条件显然满足不了需要。吉林市工商局行政审批办公室有登记受理人员8人,据统计，2012年(截止目前)共办理各项企业登记3016户，如果逐户进实质审查，现有的条件肯定承担不了。三是在软件、硬件建设上有难度。目前工商实质审查手段，还仅仅停留在登记人员用“肉眼”和凭工作经验的最原始的阶段上，缺少先进科学的鉴定仪器设备，而随着社会的进步和发展，企业做假的手段和水平越来越高明，越来越隐蔽，有的甚至达到了以假乱真的程度，硬件条件不具备，缺少必要的鉴别设施和手段。同时，由于从事企业登记人员素质、业务水平参差不齐，认知能力存在一定的差异，人为因素造成对登记材料真实性鉴别能力存存一定的不同。四是在实质审查操作上有难度。行政许可法等相关法律对实质审查提供了法律依据，但是，这些法律仅允许登记机关对需要进一步核实的，启动实质审查职责，对审查的内容、方法、范围等没有做具体规定，没有明确对哪些登记需履行实质审查义务，怎么审查，等等，法律存在盲区和空白，使登记机关实际工作中难以把掌和操作，实质审查缺乏可操作性。在实际工作中，登记人员不知什么时候可以启动实质审查，什么时候不可以启动，启动了实质审查担心影响企业的办事效率，不启动又怕出了事犯错误担责任，影响登记质量，很是无奈和纠结，感到束手无策。如:公司股权转让、股权出质等登记关系股东切身利益登记时，受理人员不知道是否有必要启动实质审查，因没明确规定,不敢理直气壮要求股东到场签字，不到场又觉得心里没底,很是为难。

      二、 启动实质审查的几点建议

    （一）提高认识，增强启动实质审查的自觉性和主动性

登记机关对申请材料进行形式审查和实质审查具有法律依据。《公司登记管理条例》第52条第1款第(一)项规定：“申请文件、材料齐全，符合法定形式的，或者申请人按照公司登记机关的要求提交全部补正申请文件、材料的，应当决定予以受理。”第(二)项规定：“申请文件、材料齐全，符合法定形式，但公司登记机关认为申请文件、材料需要核实的，应当决定予以受理，同时书面告知申请人需要核实的事项、理由以及时间。”《行政许可法》34条之规定，“申请人提交的申请材料齐全，符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”上述法律充分明确了公司登记机关在受理申请人申请材料时，不但要对申请文件、材料齐全，符合法定形式，或者申请人按照公司登记机关的要求提交全部补正申请文件、材料的，(公司登记机关认为申请文件、材料不需要核实的)，应当决定受理。同时，申请人对文件、材料需要核实，需要进行实质审查。最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》规定：“申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，登记机关可在诉讼中依法予以更正。依法予以更正且在登记中尽到审慎审查义务的，原告不申请撤诉的，人民法院应当驳回其诉讼请求。”“申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，……登记机关未尽审慎审查义务的，应当根据过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任；登记机关已尽审慎审查义务的，不承担赔偿责任。”“登记机关无法确认申请材料中签字或者盖章的真假，要求申请人进一步提供证据或相关人员到场确认，申请人在规定期限内未到场确认，导致无法核实相关材料真实性，登记机关根据有关规定作出不予登记决定，申请人请求判决登记机关履行登记职责的，人民法院不予支持。”可见，登记机关在登记中不但要进行实质审查，而且不履行审慎审查义务还应承担责任。必须提高认识，在实际登记工作中重视实质审查，大胆实施必要的实质审查，不断提高登记质量和水平，严把市场准入关，维护正常的经济秩序，为创造良好的社会经济发展环境做出应有的贡献。

    （二）把握好 “度”，处理好形式审查与实质审查的关系

      形式审查与实质审查由于法律的模糊，在实际操作中的确难于把握，有一定的难度。但是为了维护法律严肃性，树立工商执法权威，提高登记质量，在实际登记中必须处理好二者的关系，坚持以形式审查为主，实质审查为辅的原则，既要尽到审慎的义务，同时又不能全面启动实质审查，乱进行实质审查，给企业带来不必要的麻烦和负担，影响企业办事效率，影响政府机关的形象。即对一些涉及公司重大事项、容易引起矛盾和纠纷的、登记容易出现的问题的，适时启动实质审查。结合工作实际，应在以下登记中启动实质审查:一是对公司设立登记启动实质审查。公司设立登记是企业在登记机关留存的第一份书面登记材料，对公司股东、董事、法人签字及主体资格证明材料、住所启动实质审查，为以后登记比对留下真实的参考依据，奠定真实的基础，是十分必要的。二是对申请人提交的登记材料中签字与工同档案存档签字不符合的，特别是涉及股东利益的，如公司股权转让、股权出质、公司法定代表人变更等容易引起纠纷的，或者通过举报等多种形式收集到登记可能有风险的，可以启动实质审查，要求申请人进一步提供证据或相关人员到场确认。三是对企业住所启动实质审查。委托企业辖区工商所对企业住所进行实地核查，现场考察企业是否在此经营，是否二具备经营条件。特别是对于民宅变为营业性用房的公司住所，容易造成虚假注册住所，更要加强核查力度。四是对企业注册实行实质审查。通过实行验资e线通，取消中介验资报告，使银行与登记机关直接对接既方便了企业，同时更有效的防止了虚假注册违法行为。

    (三)本着内处兼顾的原则，不断提高登记机关实质审查的能力和水平。一是适当增加实质审查资金投入，建立健全现代化审查手段，提高审查硬件建设。二是通过与银行、公安等部门开展对接业务，核实身份及印章的真伪；三是通过培训等多种方式提高人员的自身素质，增强鉴别、比对能力，提高登记质量和水平。四是加大企业依法登记宣传力度，加大对违法行为的惩戒力度，使企业知法、懂法，增强企业守法经营的力自觉性，使登记机关尽量减少启动实质审查，降低登记成本，提高登记质量和登记效率。