完善消费环节经营者首问和赔偿先付制度 切实保护消费者合法权益
近日，国家工商总局制定下发了《关于完善消费环节经营者首问和赔偿先付制度 切实保护消费者合法权益的意见》（工商消字〔2015〕36号，以下简称《意见》）。本报记者就《意见》有关情况采访了国家工商总局消费者权益保护局局长杨红灿。
记者：请问《意见》的出台背景是什么？
杨红灿：为了进一步完善市场监管体系，促进市场公平竞争，维护市场正常秩序，去年，国务院下发了《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号文）。完善消费环节经营者首问和赔偿先付制度是国发〔2014〕20号文赋予工商行政管理部门的一项重要任务，也是构建协同共治消费维权新机制、营造安全放心消费环境的重要举措。工商总局结合新的消费维权形势，在全面梳理法律法规相关规定，多次实地调研和广泛征求工商系统、消费者、经营者、消费者保护组织等各方意见的基础上，制定下发了《意见》，对完善消费环节经营者首问和赔偿先付制度（以下简称“两项制度”）进行具体规定。
记者：为什么说《意见》的出台是着力营造安全放心消费环境的重要举措？
杨红灿：近年来，特别是新《消法》施行以来，随着经济社会的发展，政府部门监管力度的加大，消费者维权意识的增强，消费环境不断改善。通常情况下，经营者能够与消费者协商解决消费纠纷。但现实生活中仍有一些经营者诚信经营意识不强，不能很好地履行法律法规规定的责任，对于消费者的合理诉求故意拖延或者无理拒绝；有的经营者以自己没有过错或者自己没有能力解决为由推诿，让消费者向生产者索赔；有的消费者通过网络购物、电视购物等方式购买商品，一旦产生消费纠纷，消费者受跨地域等因素影响维权难度大、维权成本高，急需在制度层面进行规范。我们专门制定《意见》对“两项制度”进行完善。《意见》出台以后，将推动构建协同共治消费维权新机制，明确经营者是消费维权第一责任人的理念，督促和引导经营者加强自律，有效避免销售者、服务者与生产者，以及销售者、服务者与经营场所提供者（经营平台举办者）之间相互推诿，促进消费纠纷的快速解决，降低消费者维权成本，营造安全放心的消费环境。
记者：请问《意见》贯彻了哪些理念？
杨红灿：为了全面贯彻落实中央精神，结合消费维权工作实际，我们在制定《意见》过程中坚持了以下几项理念。一是消费者至上的理念。在制定《意见》过程中，坚持以消费者需求为工作导向，心系消费者关切，顺应消费者期待，认真研究消费维权工作中的新情况、新问题，积极听取基层工商系统、消费者、经营者、消费者保护组织等各方意见，确保《意见》中的规定体现群众意愿，符合实际情况，为满足消费者日益增长的维权需求提供优质服务。二是依法行政的理念。在制定《意见》过程中，我们认真贯彻党的十八届四中全会 “健全依法维权和化解纠纷机制” 的要求，全面梳理了《消费者权益保护法》《产品质量法》等有关消费者权益保护的法律、法规，并以此为依据制定了经营者首问制度的具体规定，确保《意见》规定符合上位法的精神，同时，较为清晰地界定工商部门在推进“两项制度”中的角色定位，努力做到依法履职、依法维权，确保不缺位、不越位。三是社会共治的理念。国发〔2014〕20号文明确要求，充分发挥法律法规的规范作用、行业组织的自律作用、舆论和社会公众的监督作用，实现社会共同治理，推动市场主体自我约束、诚信经营。《意见》在强化监管执法和维权服务的同时，注重发挥市场机制和社会治理的作用，突出发挥经营者的自我约束作用，引导经营者诚信守法经营，实现“政府—市场—社会”的协同共治。
记者：《意见》有哪些主要内容？
杨红灿：《意见》分3大部分、共14条。第一部分主要是对完善消费环节经营者首问制度，督促经营者切实履行消费维权第一责任人的责任进行了规定，尤其是对销售者、服务者的责任进行了规范。第二部分主要是对鼓励和引导消费环节经营者建立赔偿先付制度作了具体规定，规定了经营者启动赔偿先付的条件、流程、方式、范围，以完善赔偿先付程序，提高消费纠纷解决效率。第三部分主要是对各地工商（市场监管）部门在推进“两项制度”中的具体举措提出了明确要求，重点突出以推进12315“五进”建设为抓手，加强对经营者的指导。
记者：《意见》对消费环节经营者首问制度是如何界定的？
杨红灿：经营者首问制度的具体含义是指消费者因购买、使用商品或者接受服务导致合法权益受损时，可以向销售者或者服务者进行维权，经营者必须承担首问责任，及时处理解决，不得推诿。经营者首问制度规定的核心点在于：消费环节经营者应当依法履行消费维权第一责任人的责任，依据“谁销售商品谁负责，谁提供服务谁负责”的原则，及时受理和依法处理消费者投诉，主动和解消费纠纷。
在这里我特别想强调一点的是，对于经营者来说，“谁销售商品谁负责，谁提供服务谁负责”是处理消费纠纷的基本原则，对于消费者的合理诉求，只要消费者找到你，销售者、服务者就应当依法处理，该退的退，该赔的赔。销售者、服务者履行相关责任后，属于其他经营者责任的，可以向其他经营者进行追偿。各经营者之间不得相互推诿。
记者：《意见》对消费环节经营者赔偿先付制度是如何界定的？
杨红灿：赔偿先付制度与经营者首问制度有明显的区别。赔偿先付制度的具体含义是指有柜台或者场地出租的商场、超市，特别是具备一定规模的家具、建材、家电等大型商场（以下简称商场），摊位较多的集贸市场、批发市场（以下简称市场），网络交易平台、电视购物平台（以下简称平台）等为销售者、服务者提供经营条件及相关服务的经营者，与场所内的销售者或者服务者在双方自愿的基础上签订消费者投诉赔偿先付协议（条款），当出现侵害消费者合法权益的行为，而销售者或者服务者故意拖延处理或者无理拒绝赔付，以及因销售者或者服务者撤场等情况导致消费者无法获得赔偿时，由商场、市场和平台经营者向消费者进行先行赔付。
记者：刚才您说到，经营者首问和赔偿先付制度是两项完全不同的制度，它们之间的主要区别是什么？
杨红灿：经营者首问和赔偿先付制度是两项不同的制度。一是在制度执行主体方面，履行经营者首问制度的主体主要是消费环节的销售者、服务者；而建立和完善赔偿先付制度的主体主要是商场、市场和平台经营者。二是在责任承担方面，经营者首问制度体现的是经营者应履行的义务和责任，销售者、服务者等经营者无论是否自愿，都必须履行；赔偿先付制度体现的是商场、市场和平台经营者作出的高于法律、法规的消费维权承诺，建立在经营者自愿基础上，以鼓励和引导为主。
记者：启动赔偿先付制度有哪些具体条件？
杨红灿：启动赔偿先付制度应当具备以下基本条件：（1）消费者提供发票等购货凭证或者服务单据。这主要是来证明消费行为的存在，为明确双方责任义务提供依据。（2）除适用《消费者权益保护法》第二十三条第三款规定的举证倒置情形外，由消费者证明其合法权益受到损害。一般情况下，在处理消费纠纷中，按照“谁主张、谁举证”的原则，应当由消费者证明其合法权益受到损害，但在某些特别情况下，实行举证倒置，即由经营者举证。（3）消费者主张维护自身合法权益的时效应当符合《消费者权益保护法》第二十四条的有关规定。（4）负有赔偿责任的销售者或者服务者存在故意拖延、无理拒绝或者因撤场等原因造成消费者难以索赔的情形。并不是所有的消费纠纷都需要启动赔偿先付制度，如果负有赔偿责任的销售者或者服务者能很好地履行自身责任的话，就不需要启动赔偿先付制度了。
记者：赔偿先付制度是按照什么程序操作的？
杨红灿：赔偿先付制度的一般流程为：（1）消费者认为自身合法权益受损时，可以直接向销售者或者服务者索赔；消费者对销售者或者服务者的处理结果不满意的，可以向商场、市场和平台经营者投诉。（2）商场、市场和平台经营者接到投诉后，应当及时安排专人处理，组织销售者或者服务者和消费者进行协商。（3）协商一致的，商场、市场和平台经营者要督促销售者或者服务者及时履行协议。（4）协商不能达成一致，经核实消费者投诉的销售者或者服务者确实存在过错的，商场、市场和平台经营者要按照建立的赔偿先付制度向消费者先行赔付。
记者：赔偿先付的方式主要有哪些？赔偿先付的范围主要有哪些？
杨红灿：赔偿先付的方式主要包括对商品进行修理、重作、更换、退货、补足商品数量、退还购货款项和服务费用或者赔偿损失。也就是说，赔偿先付的方式既包括退、换货等方式，也包括现金赔偿的方式。赔偿先付的范围主要包括：因商品或者服务质量问题而引起的商品或者服务价值损失；消费合同中规定的违约金；因售后、安装等问题而给消费者引起的损失。
记者：请问商场、市场、平台经营者与销售者、服务者在赔偿先付中各有哪些责任义务？
杨红灿：商场、市场和平台经营者对销售者或者服务者主要有两方面的责任义务：一是商场、市场和平台经营者可以与场所内的销售者或者服务者在双方自愿的基础上签订消费者投诉赔偿先付协议（条款），当出现侵害消费者合法权益的行为，而销售者或者服务者故意拖延处理或者无理拒绝赔付，以及因销售者或者服务者撤场等情况导致消费者无法获得赔偿时，商场、市场和平台经营者可以向消费者进行先行赔付，之后有权再向销售者或者服务者进行追偿。二是商场、市场和平台经营者可以与场内销售者、服务者在平等协商的基础上，实施场内经营资质信用管理。即与场内销售者或者服务者签订合同（协议）时明确消费者权益保护条款，对多次被消费者投诉且拒不整改，或者多次被认定存在侵害消费者合法权益行为的销售者或者服务者，通过解除合同、不续签合同等方式终止其经营资格，以此为手段规范销售者、服务者的经营行为，营造诚信经营环境。
记者：下一步，工商部门将如何推动落实“两项制度”？
杨红灿：完善消费环节经营者首问和赔偿先付制度是国发〔2014〕20号文赋予工商行政管理部门的重要职责，工商部门在推进“两项制度”中将发挥重要作用。具体来说，主要有以下几项内容：一是整体推进。各地工商、市场监管部门要将大力推进12315“五进”建设作为完善经营者首问和赔偿先付制度的重要抓手，积极推动商场、市场和平台经营者设立“消费维权服务站”，及时受理和处理消费者投诉。要根据经营主体的不同特点，综合考虑地区、行业和经营规模的差异，加强分类指导，督促经营者切实履行首问责任，鼓励和引导有条件的商场、市场和平台经营者建立赔偿先付制度。二是强化监督。各地工商、市场监管部门要与辖区的“消费维权服务站”建立健全日常联系机制，加强对“消费维权服务站”工作人员的业务培训。对消费者投诉相对集中或处理消费纠纷不力的经营者，要通过行政约谈、发送建议书等方式及时进行督促整改。对拒不履行首问责任的经营者，要依法予以处理；经营者因拒不履行首问责任而被工商、市场监管部门处罚的，要将其处罚信息通过企业信用信息公示系统及时向社会公布。三是加强引导。各地工商、市场监管部门要加强对经营者的教育引导，对积极处理消费纠纷和建立赔偿先付制度效果好的经营者，要发挥典型示范作用，联合有关政府部门、行业协会、新闻媒体等进行宣传表彰。有条件的地区可以探索将落实经营者首问责任和赔偿先付制度与“放心消费创建活动”“建设星级信用市场”等活动相结合，引导经营者积极参与，共同营造安全放心的消费环境。
