【民主与法制时报】检察改革百家谈

检察改革百家谈

　　发布：2015-11-21  09:37:16    民主与法制时报

　　作者：□本社记者  邓益辉□常艺彤  整理

　　2015年10月14日至15日，由吉林省法学会主办、吉林省法学会检察学研究会协办的“检察改革专题研讨会”在国家检察官学院吉林分院召开。现将部分专家学者的发言摘录如下。

　　焦点一：吉林检察改革实践

　　经吉林省三级检察院检察长的介绍和部分改革文件的展示，专家学者对检察改革“吉林样本”有了更为深入的了解。

　　朱苏力（北京大学法学院教授）：改革要有实践特色，创新应瞄准中国快速发展的政治经济社会需求。吉林省检察机关的改革，努力实践中央改革要求和原则，做了很多工作，克服了很多困难，取得了比较好的成效。充分利用改革时机，比如说长春市九台区检察院开始启动改革时，中央还没有部署，吉林省检察系统先行试点，取得的经验足以为其他地方的检察改革提供样本。

　　贾宇(西北政法大学校长、教授)：吉林检察改革试点走在了法学理论研究的前面，给我们很大的触动。作为全国司法改革第一批试点单位，吉林省检察机关的改革有三点做得特别扎实：第一，高标准的员额制改革一步到位。员额由60%至70%一下压到31%，与中央要求比，还有8个点的预留，进入员额的助检员比例达到40%，这非常符合检察机关实际。第二，吉林检察机关的大部制改革，使更多的人员投入到司法办案一线，非常符合司法工作规律。第三，领导带头，以上率下，三级联动，为全省检察改革奠定了坚实基础。

　　卞建林(中国刑诉法研究会会长、中国政法大学教授)：会前我走访了吉林检察机关的两个基层单位，做了调研。发现这样一个现象，检察长谈及检察改革，都是信心满满，中层干部和一般干部也是津津乐道，这是两三年来第一次碰到的现象，也是在其他地方不多见的。因为改革要动利益相关人的奶酪，一般都是抵触的、排斥的。吉林的检察改革注意机会公平、程序公开，充分考虑到方方面面的利益。

　　顾永忠(中国政法大学教授)：吉林检察系统的改革，除了严格按照中央部署的改革任务开展试点之外，还注重发挥自身的主动性、创造性：一是员额制改革一步到位，避免更多的阵痛；二是实行大部制改革，这是当前司法改革面临的重大问题。从总体设计到精细组织，包括思想工作，方方面面做了很多细致入微的工作；三是领导机关和领导干部率先带头，起到了很好的示范作用；四是工作深入，制度配套到位；五是方法科学，三级联动推进检察改革实属不易。

　　焦点二：检察改革建议

　　关于“检察官员额制”

　　付子堂(西南政法大学校长、教授)：分类改革中初步遴选出员额内检察官并不是最困难的，关键是主任检察官和检察官能否做到好的能进、差的能出。检察辅助人员和行政人员占60%甚至70%以上，这部分人员是司法改革能否达到预期的重要支撑。一是要考虑如何调动辅助人员和行政人员的积极性，如果这部分人员没有积极性，工作开展起来就会不顺利，司法改革也不一定成功；二是如何公平地规划辅助人员进入检察官的途径，这是青年检察官关注的问题，他们能不能在条件成熟之后顺利地进入到检察官队伍；三是如何妥善安排那些不愿意从事检察官工作的老同志；四是如何提高行政人员的待遇。只有解决好这“四个如何”，才能使分类管理持续健康运行。

　　郭立新(国家检察官学院副院长)：目前除了员额制下的遴选制度，在五年的过渡期之后，随着人员退休或离职，我们还有什么制度能够确保符合条件的人员持续进入检察官队伍。这就需要建立长久性的制度，特别是要建立预备检察官养成制度。

　　关于“落实司法责任制”

　　李仕春（中国法学会研究部主任、中国民事诉讼法学研究会副会长、教授）：关于司法责任制，主要涉及还权与问责的问题。拥有权力的同时，要承担责任，如果把权力给了检察官，就要有严密的问责机制。但现在的情况是很难问责，比如检察机关有厅、处、科，往往无法追责。为了落实司法责任制，同时也是为了遵循司法规律，必须把中间的层次去除，否则无法落实司法责任制。

　　崔永东(华东政法大学教授)：改革的第一步，先落实主任检察官负责制，有一个过渡可以。下一步，应该过渡到检察官办案负责制，检察官办案应该有决定权，同时他也应该独立负责，这是未来的趋势。

　　闵春雷（吉林大学法学院教授）：对于责任制的确立，主要体现在权力界分和责任追究，但将出发点、落脚点落在责任本位，还是值得考量的。其实就是一个权责一体化的问题，至少权力和责任应该是并重的，如果没有权力也谈不到责任。谁办案追谁责，首先是因为你有这个权力。试点工作中强调积极责任和消极责任相结合，其中应当更加强调积极责任。积极责任就是检察官对案件负责，这是需要正面强调的，这样检察官才能有尊严感。

　　关于“捕诉资源整合”

　　顾永忠：审查逮捕职能的性质是裁判权，更严谨地说是司法审查权。而起诉权一般理解为追诉权。但是我们不要忘了，我们现代的起诉权不只是起诉，还有不起诉。不起诉不仅包括无条件的不起诉，还包括有条件的不起诉。在起诉法定主义的年代，起诉权没有可裁量的余地。近现代法制下，起诉权已经具有裁量权、司法权的性质。检察官要从准法官的角度审查案件，最后作出起诉或不起诉的决定。只有决定起诉才是真正意义上的追诉。

　　从这个意义讲，不能把公诉简单地视为追诉。捕和诉是完全不同的两个问题。捕后不一定诉，不捕也可以诉，二者没有必然的递进关系，是我们人为地把这两个东西捆绑在一起。基于上面的定位，把二者整合在一起，由一个部门来完成，从法律上讲没有什么“硬伤”。

　　此外，在技术上还会有不同做法。在一个部门里，一部分人做审查逮捕，另一部分人做审查起诉，这是一种整合；还有一种，同一个检察官，既管捕又管诉，这也是一种整合。到底哪一种整合更好，我们可以在充分研究论证后作出选择。关键在于我们这样做以后，实际上会产生什么效果，需要进一步的观察、完善。

　　宋英辉(北京师范大学教授)：逮捕是司法审查权，侦查需要羁押这个人，请求检察官做一个审查，检察官作出该不该羁押的决定，这是对人权的一个保障机制。另外也是对侦查机关的一种硬约束。逮捕的功能定位与实践的需求有脱节，因此在实践中将逮捕与起诉捆绑在一起了，这一点需要引起注意。我们国家的诉讼构造同西方不一样，西方把这项工作交给了法官，我们国家交给了检察机关。我们国家的侦查、起诉、审判分的很清，并赋予了检察机关很重的监督责任。

　　捕诉资源整合有利有弊，好处在于可以解决人少案多的问题，保证批捕的时候，把能收集的证据都收集过来。从起诉检察官来考虑，要不要逮捕，如果不是从逮捕的功能本身来权衡，而更多地从收集证据，从保证实体处分等方面考虑，会不会出现羁押率上升的问题，还需要研究。这里有一个诉讼职能的制约问题。捕诉资源整合有优点，特别是在提高效率方面，但是整合在一起，也有一些需要进一步研究的问题。

　　陈凤超（吉林省人民检察院常务副检察长）：在改革试点过程中，对于如何进行捕诉资源整合，我们设定了一系列的程序和标准。换句话说，我们的捕诉资源整合是有条件的。比如说，自行侦查的职务犯罪案件，可能判处无期徒刑以上的案件，还有案情重大、疑难、复杂的案件，捕与诉是严格分开来进行的。目前，对于法官独任审判的案件，我们正在探索捕诉资源整合，并密切关注整合后的实际效果。

　　焦点三：检察改革展望

　　贾宇：检察改革除了遵循检察规律外，还必须与审判改革、侦查改革相衔接。检察改革要处理好实然和应然的关系，既解决实际问题，又不能不关注我们的法治理想。改革中要注意构建科学的考核体系，如果考核不符合司法规律、不科学、不合理，就会影响、扭曲公检法关系，影响改革效果。

　　朱苏力：改革就是利益调整，我们希望改革减少震动。其中有一个问题，如果制度改革和制度创造需要有人牺牲的话，那么，这个制度就存在如何持续的问题。我个人不担心现实问题的解决，更担心的是解决之后会否引发其他问题，因为有很多问题的纠正解决需要一系列的配套措施。这一点希望引起改革者的关注。

　　崔永东：检察改革应该遵循以下原则。第一，公正、高效的原则；第二，全面履行法律监督职能的原则；第三，保障检察权相对独立行使的原则；第四，优化检察权内部配置的原则。这几个原则的核心在于去行政化，我们只有在去行政化的问题上，旗帜鲜明，坚定不移，才能真正使检察权的运行符合司法规律，符合检察工作规律。当然，去行政化不是完全去除检察权的行政属性，实际上也不可能做到。因为我们在检察体制上强调检察一体化，这里的“去行政化”主要是解决目前行政色彩过浓过强的问题。现在的行政化色彩需要淡化，只有真正淡化了检察系统的行政色彩，检察权的相对独立行使才能得以实现，检察改革才能逐步地走向深入。

　　杨波（吉林大学法学院副教授）：检察机关的角色重要，责任也随之更加重大。在未来司法改革过程中，如何厘清检察机关的各项职能，如侦查、起诉、监督职能之间的关系，以及应如何进行职能间的整合，建立一个科学的职能体系，还需要深入的研究和实践的检验，而这对于未来各项职能的有效行使具有重要意义。

　　谢登科（吉林大学法学院讲师）：我们的改革方案如果想要经得住时间的考验，必须处理好几个关系，一是处理好问题导向与司法规定的关系，比如机构的碎片化问题，我们实施了大部制改革；为了提高办案效率，我们进行了捕诉资源整合。这些改革肯定是针对问题出发的，但还要注意应当尊重司法规定。二是处理好本土问题与全局视野的关系。我们强调司法改革是全局性的，在进行检察改革的过程中，不是单纯对检察一个环节进行改革，是在整个司法环节之下进行改革。诉讼制度体现了多元，处理本土问题怎样实现多元化、全局化，需要深入考量。三是处理好理想与现实的问题。需要一步一步地来推进，不可能一步到位。