欧盟农产品质量安全立法的实践和启示（上）
摘要：欧盟对农产品的安全保证和质量提升非常重视。对于前者，欧盟于2002年实施的《通用食品法》确定了从农场到餐桌的全程监管理念之对于后者，20世纪80年代后期就着手转型的共同农业政策也将重点从保障农产品数量安全转移到了提升农产品质量安全，并以此作为发展欧盟农业、改善农村环境、提高农产品国际市场竞争力的重要手段。有鉴于此，在我国修订《农产品质量安全法》之际，总结分析欧盟农产品质量安全立法方面的经验将从主体责任、灵活监管、市场准入、协调发展等方面，就完善我国农产品质量安全方法与管理提供借鉴。
关键词：欧盟，农产品质量安全，立法
欧盟于2002年实施的《通用食品法》对其保障食品安全的义务作出了底线要求，在此基础上，考虑到农产品的国际竞争力，欧盟进一步通过农产品质量管理体系提升农产品的质量价值以保持国际竞争。在此背景下，欧盟农民不仅有义务遵守卫生和安全相关的规定，同时也需要考虑有利于社会、环境发展的法定要求[1]。《通用食品法》对“食品”的概念从物质角度作出了宽泛的定义：食品是指供人类食用或者根据合理预期用以食用的任何加工、半加工或未加工的物质或产品。该法规的范围明确适用于食品生产、加工和流通的所有环节，但需要指出的是，如果只是家用的初级加工产品或者用于家庭消费的食品制备、处理和贮藏则不适用该法规。该法规对“食品行业从业者”定义为有责任确保其所在的食品业务符合食品法要求的自然人或者法人，也就是说即便是初级生产环节的种植者和养殖户都应符合该法律所规定的要求。但作为一部法规形式的基本法，一方面，为了便于执行该法规中的基本原则和要求，需要欧盟层面的其他法规进一步细化该法规的规定，这主要包括针对食品从业者如何确保食品质量安全的卫生法规和对其执行情况进行检查的官方控制法规。另一方面，尽管法规相对于指令这一立法形式的意义在于作为一部欧盟层面的立法，其在成员国内具有直接适用的约束力，而指令作为立法框架，则需要成员国通过转化成为国内法。也就是说，通过《通用食品法》确立的基本原则和要求是各成员国都应予以执行的，因此，该法规的出台被视为欧盟食品监管呈现统一趋势的转折点。但需要指出的是，鉴于各成员国法律体系和行政体系的差异，官方控制即便也是通过法规的形式予以确立，但其只要求各国监督管理保持等同或等效性，而如何开展监督管理仍需要各成员国根据自身的食品质量安全监督管理体系予以明确。在此背景下，本文从食品卫生法规和官方控制法规等方面论述欧盟针对食用农产品质量安全的具体制度。
1 欧盟食品卫生法规
作为欧盟食品安全监管改革的一个突出特点，食品质量安全保证工作的最大转变在于从依赖行政、刑事处罚的事后控制转变为通过危害分析和关键控制点原则、良好卫生规范这些质量(安全)控制体系依托食品从业者的内部自我规制来落实其保证食品质量安全的首要责任，并借助这些管理体系实现食品质量安全的风险预防和过程控制[2]。相应地，《欧盟议会和欧盟理事会2004年4月29日第852/2004/EC号有关食品卫生的法规》(以下简称《第852/2004/EC号食品卫生法规》)的立法目的就在于规定食品从业者为防控危害并确保用于既定用途的食品适宜人类消费所应采取的必要措施和条件。对于这一目标，上述食品卫生法规不仅明确规定包括初级生产者在内的食品从业者都应当实施基于危害分析和关键控制点原则的程序，并采用良好卫生规范，而且还要求通过制定良好规范指南这一工具鼓励食品从业者符合这一卫生法规的规则。因此，对于从事农业生产的生产者而言，在食品安全保障义务方面，需要注意以下三个方面的内容。
首先，尽管原则上所有从事初级生产的食品从业者都应遵守《第852/2004/EC号食品卫生法规》的要求，但依旧有以下例外的操作可以免除上述义务要求：包括私人家庭消费的初级生产、私人家庭消费的食品制备、处理和储藏以及将少量初级产品直接供应给最终消费者或者直接向最终消费者供货的当地零售企业。对于例外规定，值得重点指出的是：当“初级产品”的销售可以免除上述义务时，前置条件的“少量”要求则需要各成员国在执行法规时根据地方的实际情形予以定量[3]。以英国为例，其在对执行卫生法规的指南中指出，针对牛奶的“少量”是指每天最大的销售量为14L，鸡蛋的“少量”是指每周不得超过360个[4]。此外，尽管《第852/2004/EC号食品卫生法规》对于如何通过危害分析和关键控制点原则实施生产过程的动态控制作出了全面的要求，但如何确认这些危害和控制程序则是由食品生产者根据自身环节的性质和规模予以确认。
其次，就其他初级生产的食品从业人员而言，《第852/2004/EC号食品卫生法规》进一步通过附录的形式对初级生产及相关操作作出了一般性的卫生规定，要求其尽可能地确保其管辖范围内的初级产品免于污染，例如，通过控制措施确保空气、土壤、水、饲料、化肥、兽药产品、植保产品和除生物剂即废弃物的存储、处理和处置过程中的污染，而对于这些措施的落实情况都需要记录在案并将相关的信息提交给主管部门。在此基础上，对于从事动物源性食品生产的食品从业者，需要进一步符合《欧盟议会和欧盟理事会2004年4月29日第853/2004/EC号有关动物源性食品的具体卫生规定的规范》(下文简称《第853/2004/EC号动物源性食品卫生规范》)针对许可、标识、追溯的要求。
最后，对于食品从业者言，为了鼓励他们符合危害分析和关键控制点原则、良好卫生规范这些保障卫生的强制性要求，各成员国可以编制、发放相应的指南，便于各阶段食品从业者的守法行为，但该指南的内容应与上述卫生法规的要求相一致并考虑国际食品法典的相关标准，此外，其制定也应符合为利益受到重大影响的利益相关者提供参与编制的程序要求。就内容而言，其主要目的在于帮助食品从业者理解如何做才能符合卫生法规对他们的食品操作所提出的要求。在形式方面，成员国可以制定综合的指南，也可以针对一些具体的食品部门制定具体的指南。此外，欧盟对于一些达成一致要求的内容也可以在欧盟层面制定指南。
2 欧盟官方控制法规
欧盟确保农产品质量安全的官方控制的目的在于监督和核查食品从业者是否在生产、加工和销售等环节均遵循上述食品卫生法规等食品法律的规定，这主要包括了《欧盟议会和欧盟理事会2004年4月29日第882/2004/EC号关于执行官方控制以确保落实饲料和食品法以及动物健康和动物福利规则的法规》(以下简称《第882/2004/EC号官方控制》和《第854/2004/EC号动物源性产品官方控制法规》。欧盟作为一个超国家组织，尽管改革后的食品安全监管使其在立法方面具有了一定的权限，但就这些法律执行的权力而言，依旧属于成员国，由于欧盟各国政治和法律体系的差异，成员国的官方控制体系也很不相同。因此，各成员国应一方面通过检测、检查等方式核查食品从业者的守法情况，而对以不同的制度或措施开展的官方控制需要保障执法的等效性，即即便各成员国制度或措施不同但依旧能够满足同样的目标。另一方面则需要确立行政或是刑事处罚符合惩罚有效、适宜且有力的原则。对此，需要进一步通过欧盟将对各成员国的官方控制进行审计与核查，因此，欧盟食品安全的官方控制形成了国家执行和欧盟审计这一多层级特点。在这样的背景下，欧盟对于确保农产品质量安全的官方控制需要注意以下三个方面的内容。
第一，综合来说，就立法改革后的官方控制而言，上文已经提及，食品从业者首要责任的确认和卫生法规对于危害分析和关键控制点体系原则的要求已经转变了欧盟保证食品安全的方式，即从食品从业者的自我规制开始实现预防食品安全问题的发生，相应地，传统的通过控制——命令方式开展的官方控制也需要作出转变，进而确保食品从业者在灵活管理自身食品操作安全的同时符合相关法律的要求。而针对这一变化的官方控制在于审计这一方式，即通过独立的检查，确定食品从业者的活动和相关结果是符合计划安排的，以及这些安排是否得到有效实施并适用于实现目标，即食品从业者根据自身操作性质和规定而制定的内部管理体系实施计划及其实施情况。此外，对于确认各成员国官方控制的等效性，则进一步由欧盟根据《第882/2004/EC号官方控制》开展审计，确认国家计划的执行情况，而对其作出的评估和意见，成员国需要加以修正。
第二，就针对动物源性食品的官方控制而言，《第854/2004/EC号动物源性产品官方控制法规》进一步明确了主管部门从危害分析和关键控制点的程序、良好卫生规范的程序方面确立了一般审计的具体内容，如食品供应链的信息检查、有害微生物的防治等，还针对鲜肉、生奶和奶制品等若干产品确立了特定审计任务。对于审计的频率而言，欧盟也是采取了风险等级制度，即根据工艺的类型、产量、从业者的合规情况确定审计的性质和强度。值得指出的是，作为针对动物源性食品的官方控制的具体规定，《第854/2004/EC号动物源性产品官方控制法规》制定的依据依旧是传统的兽医检查规则，即通过大量的实验室检测保障该类食品的安全性，但这一做法不仅成本高，且侧重与人类健康密切相关的健康风险[5]。而从卫生法规到《第882/2004/EC号官方控制》，其制定的理念都是在于突出食品从业者保证食品安全的首要责任并采用危害分析和关键点控制原则、良好卫生规范这些管理体系实施自我规制。因此，控制机构、控制方式都需要加强培训，及时转变监管理念和监管方法。
第三，欧盟官方控制改革的特点之一就在于突出私人的食品安全控制，对此，最为直接的方式就是通过危害分析和关键控制点体系原则等管理体系的自我控制要求食品从业者履行保证食品安全的首要责任。可以说，在官方控制的监督和检查下，这一强制性的自我规制有利于构建以预防为主、实现过程控制的现代食品安全管理体系。此外，欧盟兴起的私人食品安全控制还指由食品从业者通过自行倡导的私人食品标准和第三方认证方式实施的“标准——认证——认可”三位一体的私人规制模式，其中，官方的角色可以通过对认证机构的认可，确保其公信力，但相较于对于食品安全的保证，该体系的主要作用在于迎合消费者的差异化需求，提供高安全、更优质的食品。就农产品而言，良好农业规范这一私人标准的发展就是由欧盟零售商倡导的，在农业初级生产中除了预防和控制危害，也要关注环境保护、动物福利乃至从业人员的安全和健康。
3 欧盟农业发展和农产品质量提升政策
尽管由于规制目的的差异，针对农产品共同市场组织相关的官方控制并不适用于上述的官方控制法规，而是根据《理事会2007年10月22日第1234/2007号有关确立农产品市场共同组织和针对一些农产品的具体规定的法规》(以下简称《第1234/2007号农产品市场共同组织法规》。作为共同农业政策的支柱之一，建立针对某一类农产品的共同市场有助于确保农产品的产量和提升农产品的质量，进而实现欧盟共同农业政策中有关确保农产品市场稳定、保障农业从业者体面生活水准的目标。作为一个重要的手段，市场标准首要关注的是农产品的产品识别标准。以水果蔬菜为例，欧盟一是规定了水果蔬菜的通用市场标准，包括对其安全、公平贸易的要求；二是针对一些具有特定价值的水果蔬菜规定了特别市场标准，但遵守通用市场标准仍是这些水果蔬菜获得入市资格的前提；三是鉴于一些水果或者操作的特殊性给予上述的例外处理，例如，由生产者直接运送给消费者供其个人使用的水果蔬菜可以免于市场标准的要求。针对市场标准的执行，主要由主管部门根据风险分析的方式开展官方控制。值得一提的是，水果蔬菜共同市场的构建中是最早执行“生产者组织(producer organization)”这一制度的，其目的在于通过生产者组织这一法人组织将分散的农户组织起来，进而协助这类农产品的流通和销售。
作者： 中国人民大学法学院 孙娟娟 中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所 陈松