完善基层减灾救灾保障体系加强社区综合减灾能力建设

　　近年来，随着地球生态环境的恶化，全球范围内各种自然灾害、事故灾难频繁发生，大灾巨灾风险不断加剧。世界各国逐渐意识到防灾减灾的重要性，正在从更多地强调灾害应变能力向提高防灾减灾能力转变。城乡社区作为抵御灾害的第一线，逐步在防灾减灾以及灾后重建等方面凸显出其重要的作用。

　　一、加强社区减灾能力建设是有效降低灾害损失构建和谐社会的前提

　　（一）社区减灾已引起国际社会广泛关注

　　社区是社会管理的基本单元，是防灾减灾的前沿阵地，其防灾减灾工作最直接地影响到城乡经济发展和居民的人身、财产安全，是实施综合防灾减灾、构建和谐社会的根本所在。2005 年联合国减灾大会明确提出“在所有的社区阶层，特别是在社区建立防灾机制和提高防灾能力”。许多发达国家在社区减灾方面已形成了特有的发展模式，如美国“防灾型社区”、日本神户“防灾福址社区”等社区防灾减灾模式经验已充分显示了社区防灾减灾的重要性。

　　（二）我国自然灾害形势严峻，城乡设防能力比较薄弱

　　我国是世界上自然灾害频发、灾情严重的国家之一。近年来，重特大自然灾害接连发生，人民群众生命安全受到严重威胁，社会经济发展和民生改善也受到较大影响，平均每年因各类自然灾害造成约3亿人次受灾，直接经济损失2000多亿元人民币。同时，随着工业化和城市化的快速发展，各类灾害风险不断加剧。新发展起来的城镇基础设施规划和建设往往忽视防灾减灾功能，致使城市社区防灾减灾能力明显不足；而广大的农村地区相对贫穷落后，民房质量偏低，抵御自然灾害能力也比较薄弱。

　　（三）政府高度重视城乡基层社区综合减灾能力建设

　　面对日益严峻的灾害形势，我国政府高度重视灾害管理和减灾工作。2007年，《国家综合减灾“十一五”规划》就把“加强城乡社区减灾能力建设”和“社区减灾能力建设示范工程”作为八大任务和八大工程之一。第二个国家“5.12防灾减灾日”主题就是“减灾从社区做起”，并对如何做好社区减灾工作提出具体要求。2008年以来，国家减灾委员会、民政部在全国先后6次组织开展“全国综合减灾示范社区”评选活动。

　　二、制约社区综合减灾能力建设的主要方面

　　社区综合减灾能力建设，涉及组织体系、运行机制、保障制度、社会参与等方方面面，是一项复杂而艰巨的系统工程。结合我国当前实际，制约社区综合减灾能力建设发展主要有以下几个方面：

　　（一）城乡社区综合减灾能力发展不平衡

　　一是农村和城市社区发展的不平衡。我国广大的农村位于贫困偏远地区，经济发展水平远远落后于城市地区，基础设施建设、人员素质文化和思想意识比较落后，社区减灾能力建设十分薄弱。二是不同城市、城市不同社区减灾能力差距较大。主要表现在发达地区城市社区减灾能力建设优于欠发达地区，即使同一城市中，高档新社区与老旧社区之间也存在较大的差距。

　　（二）缺乏有效的综合协调机制

　　我国社区减灾的领导和组织协调尚未形成有效的机制，没有一个明确的综合灾害主管部门，一旦发生灾害依靠临时组建。气象、水利、地质、地震、民政等相关部门分工明确，相互独立，队伍建设自成体系，这些部门在灾害信息的传递上各自为战，社区现有的防灾减灾资源难以有效地整合，直接影响着综合防灾减灾效果。

　　（三）综合减灾能力建设各项政策措施落实不到位

　　社区人口数量、建筑物分布、通道空地、生命线设施等应急基础资料和基本数据缺乏；没有完善的应急预案，并缺乏常态的防灾减灾宣传和演练；基层应急装备、家庭防灾减灾器材和救生工具配备比例不高；地方政府对社区综合减灾的资金投入受制于国家和地方经济发展水平的限制，资金投入不足；缺乏统一的、可持续发展的规划，应急避难场所建设滞后，多数社区没有明确设立应急避难场所，已建成的应急避难场所和疏散场地已不能满足当前避险避难的需要；社区应急物资储备缺乏，没有建立专用的应急物资仓储设施等等。这些社区减灾能力建设必需的各项政策措施不到位，阻碍了社区减灾能力的发展。

　　（四）社会化参与程度不高

　　目前社区防灾减灾规划、灾害风险评估、应急预案的编制大都靠政府来完成，很少吸收当地居民的参与，社区居民参与群测群防、疏散演练的积极性不高，责任感不强。此外，综合防灾减灾救灾的民间组织发展还比较缓慢，社区内企业、医院、学校等社会资本和关系没有得到很好的利用，在社区减灾能力建设中作用发挥不够，社区灾害承受能力差。

　　三、立足城乡社区，建立和完善综合防灾减灾保障体系

　　（一）建立社区综合减灾体制机制

　　要建立社区综合减灾工作组织机构，负责预防事故与灾害的跨部门、跨领域的组织，以强有力的协调、组织能力履行社区内的安全减灾事务，搭建原本属于不同条块的防灾减灾资源整合共享平台，实现社会化、网络化运作。

　　（二）合理制定社区综合防灾减灾规划

　　社区减灾规划需要充分掌握当前防灾减灾现状和未来自然灾害风险形势，结合当地经济社会发展目标和防灾减灾需求，以提升灾害风险防范能力为目的。规划的制定要通过详细的调查测量和调研评估，要充分考虑灾害发生时社区人群紧急疏散和避险的需要，预留通道和一定数量的绿地、广场和空地，科学合理规划避险路线和避难场所，并设置明显的标志及特殊设施，以备紧急时启用。

　　（三）完善社区防灾减灾应急预案并加强演练

　　各类灾害应急预案应该向社区、乡村、企业、学校等基层单位和重点部位延伸。在准确掌握社区存在的灾害隐患及灾害发生规律的基础上，结合社区环境、居民特点和现有救灾减灾能力等现状制定完善的应急预案。并加强预案的协同管理，定期组织居民开展形式多样的应急预案培训演练活动，在演练中检验预案，发现问题，及时修订完善预案，提高预案的针对性和可操作性。

　　（四）加强综合防灾减灾宣传教育

　　防灾减灾宣传教育是提高居民防灾减灾救灾素质的重要途径。要以国际减灾日、“5.12”防灾减灾日为契机，开展集中和长效相结合的公众宣传活动，并针对辖区内不同的群体开展了各具特色的防灾减灾活动，特别是加强对社区中小学校、企业施工单位等相关部门的宣传教育。

　　（五）鼓励和引导社会力量参与

　　在灾后实时救援工作中，政府应急救援力量未能立即赶赴现场，当地社区民间组织或志愿者组织发动的搜索和救援行动能有效降低伤亡人数。目前，我国致力于防灾减灾救灾的民间组织数量较少，专业化和职业化水平不高，这些民间组织更多的是凭借着一腔热情，缺乏运行管理、自律互律能力，政府要鼓励和支持民间组织积极参与防灾减灾能力建设，充分发挥其在灾害管理中的辅助作用。