改革创新 补短扬长

——吉林省检察机关加强民事行政检察工作纪实

孙淼 孙峰松 穆德爽

有资料显示：近年来，随着我国经济的不断发展，民事行政领域的案件趋于增多，民商事案件占整个诉讼案件的90%左右，80%左右的法律由行政机关执行，人民群众反映强烈的司法不公、执法不作为、乱作为等问题多集中在这方面。

然而，由于民事行政检察（以下简称“民行”）工作起步晚，立法不完善，加之“重刑事轻民事”的传统思维，民行工作一直是检察工作的薄弱环节和“短板”。2012年以来，我省检察机关把目光聚焦民行工作，随着一个个务实创新之举的推出，过去曾是难啃的“硬骨头”，终于实现了全面突破。

用构建“大民行”的抉择回答时代课题

2012年初，为摸清全省民行工作的底数，省检察院检察长杨克勤带领班子成员到基层实地调研，不到一年，走了全省85%以上的县市区，问计于基层检察院和社会各界。

然而，调研的结果不容乐观：由于民行工作长期被“晾”，工作人员缺乏应有的归属感和尊荣感，民行工作案源十分匮乏，“守株待兔”式的办案模式带来的效果也十分有限。

“必须把民行检察监督作为新的工作增长点，摆在突出位置，从推进检察工作全面协调发展、完善法律监督体系出发，着力推动民行检察工作务实、规范、创新、科学发展。”杨克勤说。

为此，他们精心绘制出一幅全省民行检察工作蓝图，计划实施“重点拉动、创新驱动、专项带动、内外联动、统筹推动”的“五动战略”，实现一年打基础、三年见成效、五年成气候，不断使民行检察工作迈上新台阶。

围绕目标蓝图，一场攻坚战在省检察院的严密部署下开始实施。

2012年12月26日，杨克勤提出了构建“大民行”工作格局的要求，把民行工作纳入“一把手工程”。 纵向上，整合省、市、县三级院民行检察力量，发挥整体优势，强化“上下一体、集中力量、统一指挥、运行高效”的一体化工作机制；横向上，坚持整体作战，加强职务犯罪检察、刑事检察、控告申诉、案件管理、民行检察等部门的协作，实现“五指并拢攥成拳”；在监督格局上，运用抗诉、检察建议、违法行为调查、建议更换办案人等多种监督手段，实现全面纵深发展的目标。

为此，他们制定了“时间表”和“路线图”，出台了《全省民事行政检察实现全面推进工作意见》，确定以“行政违法监督与督促，支持行政案件起诉”等10个方面和“建立以重大行政行为通报机制为载体的行政违法行为长效监督机制”等40个节点为整体架构，还把2014年确定为“行政检察工作全面推进年”活动，推动整体工作快速开展。同时，还出台《全省行政检察全面推进督导方案》，作为这项工作的“推进器”。

考虑到民行工作的特殊性，省检察院要求三级检察院，必须主动向地方党委报告重大民行工作，自觉接受人大监督，真诚与政府、法院沟通协调，为民行检察监督营造良好的社会环境。省检察院先后多次向省委汇报工作，得到省委书记巴音朝鲁、省长蒋超良的大力支持；2014年，省检察院向省人大常委会专题报告民行检察工作情况，省人大常委会审议并通过了《关于加强民事行政检察工作的决议》，随后，各市级人大常委会也相继通过了类似决议，为民行检察监督工作提供了地方立法支持。省检察院还协调地方政府部门共同召开推进行政检察的工作会议，省检察院分别与环保厅等8家单位会签了《关于加强协作配合的工作意见》，市县两级院与当地行政机关共建立完善检察监督与行政执法衔接制度188个。今年6月24日，我省29个行政部门负责人聚集省检察院，共议公益保护工作事宜，环保、林业、住建等部门负责人纷纷发言，对公益诉讼工作献计献策，全省形成了共商共议的局面。

省检察院还积极与省法院沟通，建立了联席会议制度，共同签署20条《关于民事诉讼法律监督工作有关问题的通知》，建立了包括人员交流、信息共享、日常互动、工作协调、联席会议、列席会议6项工作机制。同时，积极推进“检察官工作室”进驻法院工作，全省三级院均在各级法院设立了检察官工作室，实现了“常驻”“近驻”，贴近监督。

在司法办案中强化监督职能和效果

针对“伊通河污染综合治理问题”，检察机关除通过公益诉讼的诉前程序，推进相关城市认真研究解决外，省检察院还向省政府发出了检察建议，引起高度重视，并将这个问题纳入全省“十三五”发展规划，取得了良好的社会效果。

除注重社会效果外，他们还注重实现最佳的法律效果。食品安全犯罪，涉及人民群众的切身利益，是检察机关重点打击的对象。两年前，敦化市销售病死牛肉案引起当地一时恐慌，该市检察院得到线索后，根据案件特点，快速成立由民行、侦查监督、渎职犯罪部门共同参与的专案组，通过启动检察一体化机制，对牛肉由养殖到屠宰、加工、流通、销售、消费中涉及的相关畜牧检疫、动物检疫站、动物卫生监督所、工商、食品药品监督等监管部门展开调查，一举查清了该案涉及的各个环节的违法犯罪行为。他们向市畜牧局、工商局、食品药品监督管理局等相关监管部门发出检察建议，同时建议相关监管部门加强对食品监管行业的监管力度，食品行业秩序得到了进一步整治和规范。通过这一案件，检察机关实现了立案监督、职务犯罪监督和行政检察监督，“一案三查”被全省推广和应用。

“一案三查”，形成了检察机关各部门“联合作战”的局面，“大民行检察工作格局”也由此形成，成了全省检察工作名副其实的“新的增长点”，并且增幅空前，走在了全国前列。

这样一组数据，记录了“大民行”工作5年来的成绩：在民事诉讼监督中，针对司法不公的错误裁判，他们依法提出抗诉1528件、再审改变率为86%；对立案、送达、拍卖、保全、执行等关键环节，开展对审判程序和执行活动同步监督，提出再审检察建议1887件，开展违法行为调查368件，建议更换办案人110件；提出执行监督检察建议3520件，采纳率达到87%；办理虚假诉讼案件97件，已通过抗诉、再审检察建议、检察建议监督纠正79件，移送职务犯罪线索16人。

在行政检察监督工作中，共提出抗诉和再审检察建议131件，再审改变率为68%；对行政审判程序中的违法行为提出检察建议545件，法院采纳473件，采纳率为87%；围绕食品药品安全、环境保护等重点领域，开展专项行政监督活动21个，向有关行政机关发出纠正违法行为检察建议2492件，被采纳2380件，采纳率为96%；监督行政机关向司法机关移送刑事案件56件。

作为公益诉讼的试点省份，省检察机关坚持以“事要解决”为出发点和落脚点，积极推进公益诉讼试点任务。截至目前，全省已办理公益诉讼诉前程序案件103件，发出检察建议115份，在全省实现三级院全覆盖。

以改革创新之举激发内生活力

2015年4月，检察改革的大潮在吉林大地掀起巨澜。民行部门如何改、民行工作能否被削弱，一时成为大家关注的焦点。

“强化民行检察工作，是贯彻党的十八届三中、四中全会的务实之举，因此，改革中，民行部门力量不仅不被削弱，而且还要加强。”院党组的一颗定心丸，稳住了一些人不安分的心。

以改革为契机，全省检察机关对民行部门进行大刀阔斧的调整。省检察院分别成立了民事检察部和行政检察部，市级院和基层院根据业务工作量，设为民事行政检察部，同时增加了人员。据统计，改革后，全省民行检察队伍规模增至476人，比改革前增加了42%。

为推动检察改革的红利释放，他们积极开展改革“精装修”工作，制定了全主体“责权清单”，下放给民行检察官32项决定权，7项审核权，34项建议权，让其有职有权有责，极大激发大家多办案、办好案的热情，压实司法责任。省院民事和行政检察部门还分别出台了《工作运行机制》《案件评查标准》等，形成责权明晰、衔接顺畅、规范有序的制度体系。

在加强民行工作制度体系、优化队伍结构的同时，他们着力创新人才吸引和培养途径，打造过硬的民行检察队伍，民行工作人员的整体素质得到极大地提升。

着眼于建设正规化、职业化、专业化的民行检察队伍，省检察院制定了《吉林省检察机关民事行政法律监督能力建设规划（2014-2017）》，提出了到2017年底，人才培养和全员达到民行检察岗位素能标准的目标。坚持每年组织3次专题培训和1次业务竞赛，并进行过关考试。同时完善监督机制。

“吉林省的民行检察工作，无论在工作理念上、工作基调上、任务目标上，还是在工作布局上、整体推进上，都令人耳目一新！”最高人民检察院副检察长姜建初到吉林专题调研民行检察工作后，作出了这样的评价。