尼泊尔缓冲区保护管理规划实践研究与借鉴(下)

　　2.4管理人员
 
　　从各级管理机构的人员构成中可以发现，缓冲区管理广泛的公众参与将当地居民纳入管理体系，建立了“居民管理+政府监督”的管理模式，以社区居民为管理主体，辅以督察员。资源使用者同时也成为资源的保护者，这种“合二为一”的做法更有利于当地居民与政府互相沟通，实现共赢。
 
　　另外，管理人员的选择很注重社会公平，保证各级管理机构成员组成中的男女比例和阶层代表性。例如，《操作指南》规定使用者委员会的13名成员中至少应有4名是女性，委员会的主席和秘书中也应至少有1位女性，使用者小组也必须同时拥有男性和女性成员。
 
　　由于当地居民对资源重要性的认知直接关系到缓冲区保护管理的难度，应当通过宣传教育使居民加深资源保护意识，并在生产生活各方面实现低污染和低能耗。同时，作为缓冲区的管理者，应当具备相关的专业知识。因为尼泊尔当地居民多为文化水平较低的农民，难以满足作为管理者的基本要求，所以尼泊尔在缓冲区内开展了各种培训活动，包括管理、组织和领导能力培训，财政管理，机构发展，数据库更新和规划制定，能力提高，合作社和社区林业管理等。
 
　　2.5管理规划
 
　　每个缓冲区均需由督察员负责组织制定管理工作规划，并上交给DNPWC，经过后者的修改提交森林与土壤保护部备案。规划涉及社区发展、环境保护和森林资源的合理利用等方面内容。具体内容包括：林地、灌丛、草地和休耕地面积，林地边界，耕地和休耕地分布，河流湖泊等水资源分布，人口数量、人口密度、森林资源利用现状，可以转化为社区、宗教和私有林的森林状况，林业发展工作计划，社区发展计划，人力资源和财政计划，土地保护、旅游发展、环境和历史遗产保护项目，缓冲区管理要求等。
 
　　缓冲区内的各使用者委员会和使用者小组也需要由督察员协助制定有关社区发展、资源保护和森林资源利用的工作计划，并予以实施。在工作计划制定过程中，公众参与十分充分，尤其是使用者小组的工作计划，需要项目涉及人员开会讨论，最终成果需参会人员署名并提交使用者委员会统筹送交各有关部门征求意见。
 
　　由于缓冲区的管理机构并不具有行政管理的权力，而是与地方行政管理机构进行统筹协调管理，因此其制定的管理规划多为非物质空间层面的组织机制和工作计划，物质空间层面涉及较少。
 
　　2.6土地管理权
 
　　尼泊尔的保护地大多处于森林地段，森林资源是保证生物多样性的重要因素，因此，政府非常重视林业管理。最初的林业管理是国家垄断，即所有林地均为国有。现在缓冲区内的土地管理存在两种情况：一种是国有公共林地，其管理权由国家授权给缓冲区管理机构即DNPWC负责；另一种是私人土地，如无特殊情况，其土地管理权并未发生改变，缓冲区管理机构仅提供政策建议。法律赋予了DNPWC改变缓冲区内土地所有权的权力，在个别涉及珍贵资源保护的情况下，私人土地有可能收归国有。
 
　　公共林地管理中，政府将管理权下放给当地社区居民以解决居民生产生活的问题，也利于调动地方保护资源的积极性。国家授权DNPWC管理的林地一般分为三种情况：一是依然由国家林业部(the Forest Department)控制的有极高经济价值的林地，二是由于生物多样性丰富而受到特殊保护的缓冲区林地，三是管理权被下放的社区林地。
 
　　居民团体或者组织如果想申请社区林地，需要详细界定待申请林地的边界，并按照DNPWC制定的操作规章程序办理手续，才能实现管理权的顺利转移。操作规章规定一次管理权申请的有效期为5年，同时还限制了社区森林的利用，如林产品不得销往缓冲区范围之外，未经授权不得砍伐树木，收入的40%应当用于林地的再投资等。目前，尼泊尔已有60.7 km2林地实现了管理权下放，另有128 km2林地的管理权待下放[9]。林地管理权下放收到了很好成效。1994年奇旺国家公园缓冲区的两个村庄(Bagmara、Kumrose)恢复了16 km2的林地，并建立了林场和人工种植园，成功开展了旅游活动，同时方便了当地野生犀牛和老虎的迁移[9]。
 
　　2.7活动管理
 
　　缓冲区法律为管理委员会审批各类活动提供了依据，不同活动的优先级别由高到低依次为：森林、野生动植物及文化资源保护活动，其他类型的自然资源保护活动，能源开发活动，社区发展活动，资源保护教育活动。这种设置既提供了指导性框架，又保留了管理的余地。
 
　　由此可见，在缓冲区开展经济开发活动是被允许的，这是由于尼泊尔政府的资助并不足以解决资源保护和社区发展的矛盾，保护地的旅游收入也极为有限，家庭旅馆数量少，收益仅限于公园出入口附近的居民点[10]。在缓冲区开展一定形式的经济活动可以转移保护地内部由于资源保护造成的利益损失，保证当地居民的正常生活。
 
　　缓冲区的经济活动在实现经济收益的同时要保证可持续，因此需要对活动的内容、时间和地区进行具体规定。尼泊尔曾在奇旺国家公园内开展割草项目，为当地社区提供经济收益，以争取当地居民对国家公园的支持。1999年，在国家公园开放的头10天，几乎从公园内移出了5万吨植物，经济价值总值超过100万美元。然而在取得丰厚收益的同时，公园也因非法砍伐薪柴付出了相当大的代价。专家建议该项目应在不同的时间和地区实施，不应同时开放整个公园[11]。现在，在缓冲区内开展的经济活动需预先向管理委员会提出申请，获准后方可实施。
 
　　2.8财政补偿机制
 
　　国家森林与土壤保护部在《保护法》中规定，国家公园、自然保护区等保护地的部分收入应当用于支援当地社区的发展，支援额度的上限为收入的30%～50%。
 
　　关于对缓冲区进行财政支援的具体金额，《法规》规定了主要考虑因素：国家公园、自然保护区及其他类型保护地的年度收入，缓冲区的人口和面积，缓冲区社区发展状况，国家公园或者自然保护区对于缓冲区的影响程度，当地居民对于保护地保护工作的贡献，当地资源的可用性和社区利用的方式，以及当地居民对于社区发展的积极性和参与度。
 
　　为确定分配给缓冲区内部各使用者委员会的财政支援金额，督察员会组织使用者委员会和县级地方政府形成一个工作组。具体考虑的因素包括：使用者委员会的位置和人口，社区发展的需求和必要性，国家公园或自然保护地在该地域的影响程度，当地对野生动物和森林资源保护的贡献，当地居民参与社区发展的积极性，以及具体项目实施地区的投资预算等。
 
　　在缓冲区内开展的社会发展项目，使用者委员会需要向督察员提交申请，包括工程预算和劳动力构成。督查员根据项目的适宜性和工程预算以分期付款的方式将财政支援用于项目实施。项目完成后，使用者委员会还需向督察员递交账户报告并接受核实。
 
　　对于从社会发展项目中获益的居民，则需要为项目提供劳动力支持，在实施过程中支付相关的养护费，并为项目的实施和完成提供必要的帮助。
 
　　3借鉴意义
 
　　尼泊尔的缓冲区保护管理工作在资源保护与社区发展方面收到了很好的效果，对中国国家级风景名胜区缓冲区管理规划工作有很大的借鉴意义。但由于国情的不同，应当依照我国管理体制状况和缓冲区现状有针对性地借鉴。
 
　　首先，应当建立缓冲区的法律法规体系。我国现在尚未出台针对保护地缓冲区专门的法律法规，缓冲区作为保护地的附属，其保护和管理要求往往仅在自然保护区、风景名胜区等各类保护地法规中有所涉猎，并未引起足够的重视。
 
　　其次，在缓冲区划定的过程中应当考虑缓冲区的社区协调作用。我国缓冲区多是保护地向外一定范围，主要考虑对保护地的生态保护，对于当地社区发展考虑不足。我们应当吸收尼泊尔的经验，并从保护和发展两个角度统筹考虑确定缓冲区的范围。
 
　　再次，缓冲区管理应具有相对独立性。我国的缓冲区管理在机构和人员方面均缺乏独立性和系统性，风景名胜区缓冲区管理机构从属于地方政府，甚至没有明确的管理机构，其保护的需求往往被忽略，建立相对独立的缓冲区管理机构有利于有针对性地平衡缓冲区内保护和发展两大诉求。
 
　　最后，缓冲区应当在选择管理人员、制定管理规划和决策的过程中注重社区参与，与缓冲区社区共同明确土地权属，禁止或允许开展的活动，以及相关的财政补偿及赏罚机制。我国的缓冲区管理参与性较差，尚未建立起与当地社区协调沟通的平台。现在，很多自然保护区已经开始意识到这个问题，并进行了一些有效的尝试，但还未在全国范围内普及，风景名胜区在这个方面更为欠缺。
 
　　注释：
 
　　①在我国风景名胜区体系下，缓冲区又叫“外围保护地带”，两者可以等同。
 
　　作者简介：王应临，博士，北京林业大学园林学院讲师。 [email protected] ；庄优波，博士，清华大学建筑学院景观学系，讲师。 [email protected] ；李建华，内蒙古通辽市森林公园管理处，助理工程师。 [email protected] 。
 
　　中央高校基本科研业务费专项资金(BLX2014-51)
 
　　参考文献：略
 
　　作者：王应临庄优波李建华