白城市审计局：关于“三农”资金审计工作的历史总结和强化“三农”资金审计的几点思考
随着社会主义新农村建设的不断推进，党和国家陆续出台“三农”方面的重大政策措施，各级政府必然会继续加大对“三农”建设的资金投入。审计机关作为政府组成部门之一，在新农村建设历史任务中，将肩负着重要的使命。审计机关和审计人员如何适应新形势，更好地发挥审计监督作用，提高“三农”资金使用效益，促进“三农”资金审计工作上水平，是“三农”资金审计必须思考的问题。白城市审计局适时根据形势的需要在“三农”资金审计工作中及时拓展和充实了新的内容，以农业专项资金审计为主线，紧紧围绕政府工作的热点、难点，找准位置，把依法审计与突出重点有机结合起来，在深入贯彻审计署提出的“二十字”方针基础上，树立“强化农业审计，促进资金有效使用；惩治违法违纪，改善农业投资环境；严格审计执法，稳定农业基础地位”这一指导思想，积极研究和探索新的“三农”资金审计的思路和方法，创造性地开展工作，把“三农”资金审计工作推向了一个新阶段。
一、白城市审计局在“三农”资金审计工作中的主要做法
近几年，白城市审计局始终坚持“关注民生、服务三农”的审计理念，把维护广大农民根本利益作为”三农”审计工作的出发点和落脚点，以党委政府和农民群众关心的突出问题为重点，以资金的分配、拨付、管理和使用为主线，加大“三农”资金审计监督力度，揭露了资金投放和管理使用中存在的普遍性、倾向性问题，有针对性地提出改进意见或建议，提高了“三农”专项资金管理和使用效果。
（一）高度重视“三农”专项资金审计。近些年来，国家不断加大对农业的投入，预算内、外用于农业和农村经济发展的专项资金很多，如财政扶贫资金、农业综合开发资金、农业和水利基本建设资金、退耕还林还草资金、特大防汛抗旱补助资金等，因此农业审计工作繁重。2004年以来，白城市农业审计工作坚持“全面审计、突出重点”的方针，指导思想是“以农业专项资金为主线，不断强化农业审计”，把农业审计的大部分力量放在”三农”专项资金审计上，放在服务于“三农”、推进农业和农村经济稳定向前发展上。每年在安排项目计划时，都尽可能地考虑“三农”资金审计项目，保证年度项目计划中“三农”审计项目1至2项，审计时间在半年以上。2004年安排了洮南市退耕还林还草工程资金审计和通榆县水利专项资金审计；2005年安排了镇赉县水利专项资金审计和洮北区农业专项资金审计；2006年安排了通榆县农业专项资金审计、洮南市水利专项资金审计和大安市国债专项资金审计调查；2007年安排了洮北区农业专项资金审计。
（二）采取“上审下”的审计方式。多年的“三农”资金审计结果表明，“三农”专项资金管理使用中存在的违规违纪问题或多或少与地方政府的行政行为有关，本级审计机关在某种程度上很难将这样的问题揭示和反映出来，因此我们在“三农”专项资金审计上一直采用“上审下”的审计方式，由市级审计机关直接审计下一级政府及财政、农业、水利等管理和使用“三农”专项资金的部门和单位，这样就规避了“三农”专项资金审计上来源于本级政府及相关部门的行政干扰，也消除了下级审计机关不暴露本级政府存在问题的弊端，有利于客观、公正地反映“三农”专项资金在分配、管理、使用中存在的问题，以维护国家审计的良好形象。
（三）把握重点突出群众关心问题。“三农”专项资金审计中，有许多涉及到群众切身利益的事项和群众关心的难点、热点问题，必须把握住审计重点，做到查深查透，才能使群众满意。如，水利专项资金审计中，我们把抗旱水源井工程实施情况作为审计重点，实地查验打井眼数，对井数不真实或质量有问题，群众不满意的，核实后作为问题反映到审计报告中；退耕还林还草工程资金审计中，我们把退耕还林补助政策的兑现情况作为审计重点，走访农户，检查粮食和现金补助兑现情况，对兑现不到位问题，查明原因，及时反馈给退耕户；财政扶贫资金审计中，我们把种植业和养殖业作为审计重点，主要检查种子、化肥、种雏、畜禽等物品发放是否到位，农户是否出资、利益是否受到损害等，对发现的问题认真核实，严肃处理。
（四）深入村屯农户调查取证。在“三农”审计项目实施过程中，我们不仅仅停留在对财政和相关部门的检查上，审查资金是否拨付到位、是否被挤占挪用，还跟踪资金审计最终使用单位；我们不仅仅是审查账簿、凭证等会计资料，还走村屯、访农户，调查取证，实地勘察项目完工情况及效益情况。深入村屯农户直接调查取证是“三农”审计项目达到预期审计目标的关键。对一般“三农”审计项目，我们把村屯、农户的抽查率控制在20%至30%；对重点“三农”审计项目，我们把村屯、农户的抽查率控制在50%以上，以提高审计质量，防范审计风险。
（五）多种形式反映审计结果。“三农”审计项目结束后，为扩大审计影响，给本级党政领导和政府相关部门提供宏观决策的数据，我们常常采用审计信息、专题审计报告、审计结果公告等形式向本级政府或社会反映审计结果。如2004年，对通榆县2002至2003年度水利专项资金审计结束后，我们给本级政府报送了专题审计报告，实事求是地反映了审计发现的问题，提出了改进资金管理的建议；2004年，对洮南市2002至2003年度退耕还林还草工程资金进行审计后，我们在全市发布了第一号审计结果公告，客观地公告了洮南市的退耕还林还草工程实施情况和资金使用效果。
二、强化“三农”资金审计的几点思考
随着国家对农业投入的逐年增加，各级审计部门组织开展了一系列农业专项资金审计和审计调查，取得了一定成效。但也必须清醒地认识到当前“三农”资金审计中仍然存在一些问题不容忽视。如立项、资金管理使用不够规范，项目配套资金不到位，以及屡查屡犯等问题，直接影响着“三农”资金审计工作的深度和效果，成为搞好农业专项审计必须优先解决的难题。
（一）对“三农”专项资金实行定期的全面审计。国家提出了建设社会主义新农村的构想，今后必将加大对农业、农村和农民的支持力度，更大幅度地增加财政资金投入，对这些资金如何实施有效的审计监督，将成为农业审计的重要而急迫的任务。我个人认为对“三农”专项资金实行定期的全面审计，将会提升“三农”资金的使用效果，有利于建设社会主义新农村事业的健康发展。因此，所有农业审计人员要强化对建设社会主义新农村的理想的认识，加强有关建设社会主义新农村的政策法规的学习；同时上级审计部门应当提供培训的机会。
在“三农”资金的全面审计中，应适当开展事前和事中审计。“三农”资金的立项、投入和使用有一定的阶段性，一味地搞事后审计将达不到审计的预期效果，有必要开展事前和事中审计，尤其是事中审计。事前审计在立项前进行，可以帮助提高立项水平，降低立项的盲目性，减少项目资金的损失；事中审计在项目实施阶段进行，可以防止资金被挤占挪用，防止以旧顶新，使工程项目达到质量要求，提高项目资金的使用效益。
（二）以农业专项资金审计为主，突出“三农”资金审计的重点。国家为强调农业的基础地位，增加粮食生产，保护农民的生产积极性，稳定农村和农业，不断增大对农业和水利的投入，大量农业专项资金和水利基本建设资金拨付到政府有关部门和项目单位。这些资金的分配、管理和使用情况如何，关系到能否增强农业发展后劲，关系到能否有效贯彻落实国家农业和农村工作的政策，关系到广大农民的切身利益，也是各级政府领导迫切关心的问题。从近几年审计结果看，农业专项资金管理使用等方面存在的违法违纪问题是屡查不止。因此围绕专项资金做文章，抓住影响农业和农村经济发展的突出问题，每年以专项资金审计项目为重点来制定计划，抓好专项资金审计，揭示其存在的问题，为政府领导决策服务，就体现了“三农”资金审计工作的重点。
如何抓住专项资金审计这一重点？一是要在审计计划上突出重点。审计计划的制定能够反映年度审计工作的重心，在一定程度上影响和制约着年度审计工作效果。在制定审计计划时要以专项资金审计为重点确定审计项目，立项时着重考虑：突出重点单位，即选择财政专项资金支出数额比较大的部门和单位，如财政部门、水利部门、农发办、扶贫办等；突出重点资金，选择审计间隔期间较长或审计次数较少的、投入资金数额多且影响大、涉及面宽的农业综合开发资金、水利基本建设资金、扶贫专项资金等；突出重点工程，即选择对提高农业生产能力、改变农业生产环境、加快农业产业化进程有较大影响、能够促进农业经济增长的主要农田水利工程等。二是要在审计实施中抓住重点。审计过程中重点检查计划执行和资金拨付、投放、管理和使用情况，对资金管理的合规性和资金使用的经济效益和生态效益、社会效益做出切合实际的综合评价，针对存在的弊端和违纪违规问题提出改进措施和建议。对审计中发现的重点问题、带普遍性、倾向性的问题，要采取追溯审计、延伸审计等方法，既查清问题的来龙去脉，又分析问题产生的原因及危害，力求把问题查深查透。对重大典型案件、违纪情节恶劣的单位及直接责任人要坚决予以揭露和披露，直至公开曝光。三是要改变审计方法。实施专项资金审计要从传统的“帐簿审计”中转变过来，以资金流向为主线，从财政预算拨款凭证和银行帐户入手，自上而下检查资金拨付到位情况和资金使用情况，做到资金拨到哪跟踪审计到哪里，从资金投入开始到工程竣工和资金运用结束，实行分阶段的跟踪审计，不仅审计资金的分配部门，对其资金分配是否合规合法、拨款是否及时及有无截留挪用等问题进行审计，而且要重点加强对使用单位的审计，就其是否专款专用、使用是否合理有效、投向是否准确、有无损失浪费等问题进行审计。
（三）以项目效益为中心，开展农业综合开发资金审计。农业综合开发是国家为了改进农业的基础生产条件，增强农业综合生产能力，改善生态环境，优化产业结构，促进农民增产增收的一项重大措施，农业综合开发的立项坚持以效益立项目、以项目定投资，注重效益性，因此，必须围绕农业综合开发项目的经济和社会效益开展工作，克服以往审计偏重于资金使用，忽视项目运行的倾向，要牢牢抓住项目和资金、工程决算和财务决算两条主线，在审计内容和范围上，摸清四个情况，抓住三个审计重点，全面客观地反映项目建设情况，确保资金有效使用。
摸清四个情况，主要指：一是资金筹措到位情况，包括上级拨入资金和地方配套资金是否到位，农业开发专项贷款和农民自筹资金是否到位，资金是否按工程进度及时足额拨付用款单位等。二是项目计划执行情况，包括是否有严格的立项程序，是否坚持“集中连片综合开发”的原则，是否存在擅自更改项目计划，批准的计划是否有效执行等。三是资金管理使用情况，包括资金是否专款专用，有无挤占挪用，有偿资金使用是否签订合同，是否按时足额回收，资金占用费是否按规定收取等，自筹资金是否足额投入，有无搞假配套等。四是投资效益情况，包括项目投资是否完成，开发治理任务是否实现，项目验收是否合格，完工率、合格率、有效率是否达到规定要求，投资效益是否实现等。
抓住三个审计重点，主要指：一是重点审计资金管理部门和使用单位的财务收支，主要查清是否存在截留、挤占挪用资金，是否存在虚报工程量套取资金、虚报项目内容骗取资金、虚报投资计划多提业务管理费等违纪问题。二是重点审计财政有偿资金，主要查清有偿资金是否到位，是否存在虚拨虚借、挪用有偿资金，借出的有偿资金是否按标准收取资金占用费等问题；三是重点审计地方配套资金是否落实到位，有无虚假配套。
（四）以水利工程审计为重点，搞好水利专项资金审计。水利专项资金来源渠道广，有中央级资金，有地方财政资金，有群众筹资，还有银行贷款等，管理部门多，有财政、水利部门和项目建设单位等。因此，水利专项资金审计必须从资金的来源开始，抓住资金拨付的主线，循着资金流程和使用环节，把握资金去向才能步步深入，将水利资金查实、查透。审计重点应该放在审查水利工程上，不能只审资金不审工程，只重视资金管理使用方面，不重视水利工程预算和决算审计。因此，水利专项资金审计要做到“六查”。
所谓“六查”，即：一查工程建设程序执行情况，主要审查工程是否按基本建设程序办事，规划与设计是否符合国家建设标准，投招标手续是否完善，是否有先开工建设、后补办手续现象。二查资金落实、到位与使用情况，主要审查工程建设资金是否按计划落实，是否及时到位，资金管理部门和使用单位是否按规定管理和使用资金，有无侵占、截留、挪用等行为发生，是否按工程进度拨款，要求配套资金是否按规定及时、足额到位。三查工程预算的合理性和真实性，主要审查预算定额的套用是否正确，有无高套定额、虚增造价、高估冒算、虚列支出和搞计划外工程的现象，预算调整和工程变更是否符合实际情况。四查竣工决算情况，主要审查竣工决算编制的真实性、合规性、合法性，有无计划外项目及虚报工程量挤占工程成本、提高造价、套取资金的问题，竣工决算编报是否及时。五查工程项目管理情况，主要审查有无内控制度，项目是否实行招投标，建设工期是否按进度时间实施、有无拖延，工程项目是否实行了监理制，设计、施工、监理单位是否具有相应的资质等。六查资金使用效益，主要评价水利资金投资决策是否正确，有无进行充分的科学论证，分析资金投入和产出的对比关系，评价资金经济效益，分析资金投入对当地国民经济建设所产生的作用、对落实农业产业政策的影响，评价资金的社会效益。
（五）改变审计组织方式，提高审计执法力度。《审计法》赋予了审计机关独立行使审计监督的权力，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，但这种独立权在一定程度上受到双重领导体制的干扰。近几年，某些”三农”资金审计项目的审计结果表明，农业、水利等专项资金管理使用中存在的问题，相当一部分是由于政府行为造成的结果，地方政府主要领导要负有直接或间接责任，于是在审计机关实施审计过程中，有的政府（或部门）领导往往从地方或局部利益出发，对审计机关查出的违纪问题和提出的审计处理处罚意见横加行政干预，致使本级审计机关处理这些问题难度很大，一些严重违法违纪行为得不到依法惩处，大事化小，小事化了，甚至不能向上级审计机关全面反映真实情况，严重制约着审计执法力度。因此在农业专项资金等重点项目审计上宜多实行“上审下”或由上级审计机关组织“同级互审”，避免“同级审”的弊端，降低审计风险，提高审计质量和效果。
（六）采用审计结果公告方式向社会公布审计结果。现阶段地方审计机关的审计结果公告并未形成制度化和经常化。为更好地服务于社会主义新农村建设，应该对“三农”专项资金的审计结果实行审计结果公告制度，对每一个“三农”审计项目都应进行审计结果公告，以便社会公众对“三农”领域的经济事项、对社会主义新农村建设项目的工程进度和实施效果能够有更多地了解，减轻社会公众对政府的不信任感，缓解社会矛盾，同时提高审计的威信和社会影响。
（白城市审计局 张龙 供稿）
