城市地下空间开发亟待厘清思路

　　随着城镇化的逐步推进，部分城市出现了“大城市病”：人口暴增、土地资源紧张、绿地面积减少、交通拥堵、环境污染等城市综合治理问题，制约了城市的发展。城市用地尤其是核心区域的土地日益缺乏，而地下空间可以作为城市地面空间的重要补充。加之当前地价的飞涨，地下空间的开发建设日益受到重视。

　　日前，住房和城乡建设部正式披露了《城市地下空间开发利用“十三五”规划》（以下简称《规划》）。力争到2020年，初步建立较为完善的城市地下空间规划建设管理体系，以促进城市地下空间科学合理开发利用为总体目标。

　　应该看到，我国地下空间开发利用已进入快速增长阶段，建设发展需求旺盛。随着地下轨道交通工程的兴建，地下空间开发也被越来越多城市所认可，大量的地下空间项目开工。据不完全统计，地下空间与同期地面建筑竣工面积的比例从约10%增长到15%。但全国范围的地下空间的快速增长，并不能掩盖大多数城市地下空间开发利用仍处于起步阶段的现实。

　　知易行难。整体看来，现在国内地下空间的利用普遍缺乏系统性。

　　大多数城市对于地下空间开发利用，多停留在以地下交通为主的状态。北京、天津、上海、广州等一批大城市已经建造并使用地铁，一些新兴城市在建造或准备建造地铁。我国城市轨道交通建设速度已居世界首位；城市地下快速道路建设已经起步；城市地下物流系统也正在研究。北京和上海等特大城市地下空间专项规划已经和正在普遍开展。但是地下空间的综合利用效益尚得改进。

　　城市地下空间之间连通性较差，同一地区相邻项目之间缺乏联系和贯通，存在零星、分散、孤立开发问题；城市地下空间与地面空间协调不足，缺乏衔接，甚至相互矛盾，形成安全隐患。市政综合管廊建设刚刚起步，深层地下空间开发利用还基本处于空白。可以说，我国的城市地下空间在局部利用上已经达到国际先进水平，但是在整体上还相对滞后。

　　除此之外，国家行政学院中欧应急管理学院教授佘廉认为，大部分城市还存在对地下空间开发利用基本现状掌握不足，不少城市地下管线图纸信息严重滞后。

　　事实上，业界对此也早有认识。在前几日召开的土地节约集约热点问题专家座谈会上，就有专家认为，我国对地下空间的规划利用能力还有待提高。

　　既然对现实有认识，问题又亟待解决，为何进展却并不乐观呢？有专家指出，这背后的重要原因之一是我国地下空间存在多头监管的问题。一个城市里，市政管理部门管理地下人行通道等市政地下工程；建设管理部门管理地下管道和一般地下工程；人防办管理地下人防工程。在我国，涉及地下空间管理相关职能的部门包括国土、规划、住建、环保、文物保护等十多个职能部门，并没有统一的机构进行协调、开发、规划，导致地下空间长期缺乏统一管理。

　　中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华表示，这种多头管理的复杂局面必然导致相关部门各自为政、扯皮卸责等情况发生。国家发改委宏观经济研究院研究员黄征学坦言，目前国内在这方面整体做得并不是很好，需要把一些关键问题解决掉。

　　尽管此次出台的《规划》，住建部提出要建立部门协调机制，避免条块分割、多头管理。但推进城市地下空间现状普查、对已有和在建地下空间进行分类和信息收集等内容，又归口在国土部门进行不动产统一登记管理。可见未来城市地下空间开发利用走上快车道，仍亟待厘清思路，整合行政资源。