王金南 ： 构建国家环境质量管理体系的战略思考

　　中国40多年的环境保护是环境质量管理主体地位日益上升的一个发展历程。本文提出，国家环境质量管理体系由目标层、执行层和保障层3个层次组成，环境质量目标决策起着引领性作用。环境质量改善目标主要通过企业、政府、公众、市场“四元”共治来实现。环境质量管理转型急需夯实法律改革、体制创新、空间管控、投入有效、科技引导等五大保障和基础。  在推进中国生态文明建设和绿色发展进程中，如何依据现代公共管理和环境管理学原理，构建国家环境质量管理体系、实现2020年生态环境质量总体改善目标，是当前实现环境保护战略转型中面临的重大命题和历史任务。本文旨在根据环境保护历史演变和基础理论，确定国家环境质量管理体系框架，阐述质量决策、组织执行、保障条件3个层面，提出国家环境质量管理体系框架设想。

　　1国家环境质量管理体系框架 

　　 1.1国家环境保护历程   过去40多年来，中国的环境保护经历了五大阶段，取得了重大进展。

　　  第一阶段（1973-1978年）：初始“三废”治理的起步阶段。这一时期提出了环境保护工作32字方针，在全国逐步开展了以“三废”治理和综合利用为主要内容的污染防治工作。虽然我国在萌芽时期，尚未提出环境质量管理的概念，但“三废”治理主要是围绕影响生产生活的污染展开的。

　　  第二阶段（1979-1992年）：污染防治“八项制度”建立阶段。这一时期提出了要积极推行环境保护目标责任、城市环境综合整治定量考核、排放污染物许可证、污染集中控制、限期治理、环境影响评价、“三同时”制度、排污收费等8项环境管理制度，中国的环境污染控制管理制度体系初步建立。

　　第三阶段（1993-2004年）：环境质量管理雏形发展阶段。这一时期，我国提出推进“一控双达标”，即控制主要污染物排放总量、工业污染源达标和重点城市的环境质量按功能区达标，提出环境质量管理目标责任制，并通过开展“三河”（淮河、海河、辽河）、“三湖”（太湖、滇池、巢湖）水污染防治，“两控区”（酸雨污染控制区和二氧化硫污染控制区）大气污染防治、一市（北京市）、“一海”（渤海）（简称“33211”工程）的污染防治，最终实现重点流域区域的环境质量改善。

　　第四阶段（2004-2014年）：以总量控制带动质量改善阶段。由于全国主要污染物排放量居高不下，重点区域和流域环境质量继续恶化，国家从“十一五”开始实施主要污染物排放总量控制。虽然这一阶段也强调环境质量管理的重要性，但总量控制是该时期的核心环境管理手段，成为经济社会发展规划的关键约束性指标。这一阶段，通过“三大”污染减排措施和强化目标责任考核，树立了环境保护在地方政府中的地位，通过污染减排遏制了环境质量恶化趋势。

　　第五阶段（2015年以来）：改善环境质量成为环境保护核心阶段。党的十八大将把生态文明建设放在突出地位，环境保护成为生态文明建设的主阵地和主力军，围绕全面建成小康社会目标改善环境质量成为公众的迫切需求，大气、水、土壤污染防治“三大十条”和“十三五”《纲要》，都提出了改善环境质量的具体目标，环境质量管理已经成为我国当前和今后一段时期环境保护工作的核心，构建科学有效的国家环境质量管理体系的任务非常艰巨。

　　 1.2 环境质量地位演变 无论是发达国家还是发展中国家，国家环境质量改善都是一国环境保护的核心目标。中国的环境保护演变历程表明，从“三废”治理到总量控制、从总量控制到以改善环境质量为核心的发展历程看，国家环境质量管理体系从无到有、从弱到强、从偏到正，在国家环境管理体系的核心地位越来越显著。中国经过40多年环境保护历程演变，就是环境质量管理核心地位上升的历史，环境质量改善经过40多年螺旋式上升，重新回转到了环境保护的核心位置。

　　随着国家社会经济的快速发展和人民生活水平的提高，公众对环境质量改善和环境健康风险的诉求正在急剧上升。同时，随着主要污染物排放总量得到较好的控制，排放总量控制的刚性需求将有所减弱，我国的环境保护将逐步从以质量改善目标倒逼污染减排转向基于人体健康和生态系统平衡的环境质量改善，预期在环境质量总体好转后转入到以环境健康为核心的阶段。

　　 1.3 国家环境质量管理体系 国家环境质量管理体系是指以环境质量改善为核心目标，对实现该目标的执行层主体和保障层措施的一种系统安排。国家环境质量管理体系既是一个基于质量管理的环境系统工程，更是国家现代治理能力的集中体现。该体系总体上覆盖目标决策、组织执行、制度保障3个层面，如图1所示。图1   国家环境质量管理体系框架

　　在国家环境质量管理体系中，环境质量目标是体系的决策核心和实现目标，是衡量所有实施力量和保障措施有效性的尺度；政府主导、企业治理、公众参与和市场激励“四元”是组织执行和实现既定环境质量目标的主体；法律变革、体制创新、空间管控、投入有效、科技引导是改善环境质量的基础保障。2目标层：国家环境质量目标决策管理梳理国家环境质量标准和目标体系，是科学确定环境质量管理目标、制定实现目标方案的前提。环境质量管理以改善环境质量为核心，构建环境质量目标管理决策体系。环境质量目标决策要与环境功能区划、生态环境健康以及生态环境质量红线相适应。

　　 2.1 质量标准 制定环境质量标准首先要确定环境基准。环境基准是针对大气、水、土壤、生态、声等环境要素，考察不同类型的污染物对人体健康、生态系统等造成影响的浓度阈值，提出为了避免健康损失、生态恶化或其他社会福利的损失，不同介质中不同污染物需要控制到的浓度值。环境基准是制订环境质量标准的重要科学依据，但它并不具有法律效力。而环境质量标准是在环境基准基础上，为了保障人体健康、维护生态环境、合理利用资源，并考虑技术、经济条件，而对环境中有害物质和因子作出的限制性规定，通常由国际组织（如WHO）和国家发布，在国家环境管理中具有很强的法律效力。环境质量标准既是衡量区域环境质量的尺度，也是确定环境质量改善目标的直接依据。

　　 2.2 目标决策 环境质量标准或环境质量达标需要通过科学、合理的决策过程，制定经济有效的施工路线图加以实现。 

　　例如，《环境空气质量标准》GB3095-2012规定了PM2.5二级标准，但全国所有城市达到二级标准的时间可能是2030年甚至更晚，因此就要通过制定三个五年规划才能实现。环境质量目标决策，首先要根据环境功能区类型来确定，如现行《环境空气质量标准》就划分了两类环境空气功能区，一类区为自然保护区、风景名胜区和其他需要特殊保护的区域，以保护生态系统为主要目的，因而标准限值要求更高；二类区为居住区、商业交通居民混合区、文化区、工业区和农村地区，以保护人体健康为主要目的，标准限值要求相对较低。 

　　其次，要考虑与社会经济发展阶段和水平的适用性，不能超越发展阶段提出过高的环境质量目标，也不能追求GDP而不顾公众的环境质量需求。具体到“十三五”2020年，尽管环境质量依然是一个发展的“短板”，但环境质量目标要与全面建成小康社会基本相适应。 

　　第三，环境质量目标确定既要考虑大尺度区域流域的环境质量，更要解决老百姓身边的环境质量民生，将群众身边的城市黑臭水体基本消除、城镇集中式饮用水水源稳定达标、大幅度减少重污染天气等与公众感受密切相关的指标作为环境质量目标，努力让老百姓更早、更多、更好地呼吸上新鲜的空气、喝上干净的水、吃上放心的食物，保障人民群众在良好的环境中生产生活，确保公众健康和生态活力，让碧水蓝天净土成为伟大复兴中国梦的重要元素。 

　　第四，在目标推进路径上，实行环境质量目标矩阵管理模式，以区域差异化的标杆指标促进环境质量全面上台阶，力争部分地区有亮点、做样板、树标杆。确定一批环境质量已经达标、需要维持改善的城市和地方（标杆城市）、一批“十三五”经过努力能够达标的地方和城市（达标城市）、一批不能实现质量达标但能得到改善的地方和城市（改善城市），并向社会公布。3执行层：国家环境质量管理“四元共治”在组织执行国家环境质量管理体系层面，要完善建立环境质量监测评估体系，履行政府环境质量目标责任制；要完善污染源防控体系，企业履行治污减排主体责任；健全改善环境质量的公众监督体系，推动形成社会共治环境质量体系；充分发挥经济政策的引导作用，建立改善环境质量的市场激励体系。

　　 3.1 政府履责 各级政府是改善地方环境质量的第一责任主体，对辖区实现国家环境质量改善目标负总责。 

　　首先要建立能够全面体现区域和流域环境质量的监测网路体系。传统的环境质量监测以定点监测为主，随着科学技术的进步，卫星和地基遥感技术逐渐完善。近年来逐步发展出空间覆盖更广的遥感监测技术，对基于固定监测点位的环境质量监测起到了良好的补充作用。同时，也要建立环境监测的质量保障/质量控制（QA/QC）系统，保证监测数据的真实性和有效性。 

　　其次，环境质量监测评估与考核是环境质量管理的重要组成部分，有效的监督和科学的评估与考核是保证国家环境质量按照计划不断改善的基础。环境质量评估和考核是世界各地保障各级政府履行环境保护任务的主要手段。环境质量评估一般是根据环境规划和环境管理的要求，将不同时期的环境质量状况与相应时期的环境质量目标进行比较，考察其达到目标的程度，进而分析不同类型的环境管理措施对环境质量状况的影响。 

　　第三，要建立政府环境质量目标责任制和问责制。在环境质量评估的基础上，立法部门或上级政府会对评估地区的政府进行环境管理实践进行评价，对不能达到要求的进行处罚和问责。如欧洲议会会对环境空气质量不达标的城市所在国家进行罚款。美国联邦政府对对空气质量不能按期达标的州暂扣高速公路基金。我国针对空气质量恶化严重或空气质量改善进度严重滞后的省市和地区，主要采取约谈的形式，促进地方政府履行环境质量管理的职责。 

　　第四，统筹协调目前推行的环境保护督察巡视、督政约谈、党政领导生态环境损害责任追究、政府和离任干部环境资源审计，以及大气、水、土壤3个污染防治行动计划，把地方环境质量改善目标和绩效作为这些制度的核心内容，重点对那些环境质量超标严重、环境质量反弹恶化、严重违反国家环境保护政策法规的地方和党政领导实行追责。

　　 3.2 企业减排 改善环境质量的根本措施是全面控制各种污染源的排放。污染企业的主要责任是达标（排放标准）达证（排放许可证）。因此，首先要建立基于环境质量的污染物排放标准体系。开展基于区域、流域生态环境和损害水平的环境基准研究，加强排放标准与质量标准的衔接。在环境质量不达标地区开展“一厂一策”的标准适用性研究，围绕排放标准出台核发企业排污许可证。针对环境质量严重超标地区和当地环境质量改善需求，以高污染、高环境风险的工艺、设备与产品为主要对象，制定淘汰污染环境的落后产能清单，鼓励企业提高清洁生产水平。 

　　其次，以区域、流域环境质量改善为目标，有针对性地对区域、流域开展源解析工作，分析不同类型污染源对环境质量的贡献程度。在全国重点流域和区域环境质量评估基础上，制定以环境质量达标为目标的工业、生活、农业、流动源等污染源综合控制方案，提高污染防治的环境质量绩效。围绕环境质量不达标的区域和流域，开展超标因子的排放总量控制。基于环境质量状况，科学确定污染物总量控制要求，根据环境质量不能达标的水体超标因子和超标倍数情况，差别化地开展总量控制。采用基于数值源解析的定量化模型进行模拟，建立排放总量减排措施与环境质量改善的响应关系，将超标因子的总量控制任务落实到区域和流域内的工业企业、污水处理设施、分散点源和面源。 

　　第三，对工业、农业和生活污染源中的固定源采用排污许可证作为主要手段开展常规环境管理。以排污许可制度作为固定点源的最主要管理手段，将环境质量改善、排放总量控制、环境影响评价、污染物排放标准、污染源监测、排污权有偿使用、环境风险防范等环境管理要求，通过排污许可证具体文本逐一落实到具体点源，逐步实现“一企一证”和分类管理。在环境质量超标的区域、流域以及污染严重的城市，建立以环境质量目标为约束条件的排污许可制度，要求污染源不断削减污染物排放总量，实行精细化、季节性的排放许可证，以达到改善环境质量的目的。

　　 3.3 公众监督 社会公众是环境保护的参与者、建设者、监督者，新时期改善环境质量需要建立健全公众监督体系，让公众真正参与环境质量改善进程。据统计，截至2015年底，环境保护部的环保举报热线和全国微信举报平台共受理近15000件群众举报（其中热线受理1145件，微信举报13719件），一大批关系公众切身利益的环境问题得到了解决。建议进一步加大环境信息公开力度，除法律法规规定不得公开的环境信息外，公开污染源、重点检查企业检查情况、违法行为查处结果以及挂牌督办案件整改情况等信息，降低公众在监督环境质量改善过程中的信息获取门槛。让公众从原先更多关注环境质量信息，转向到监督污染源的排放达标。 

　　建议各级政府设立公众环境保护基金，完善严格的举报受理程序，限期办理公众举报投诉的环境问题，并根据受理查实结果，在合理的有奖举报范围里给予举报人奖励，充分调动公众在监督环境质量改善过程的积极性。建议丰富环保听证、社会公示、环境信访、环境举报、环保义务监督员和“12369“环保举报热线等监督渠道，积极利用融合媒体和自媒体等新媒体，畅通公众在监督境质量改善过程中的表达途径。积极推行环境公益诉讼，逐步将包括环保社会组织、公民等在内的主体纳入环境公益诉讼原告范围，并打破公众的公益诉讼行为受危害行为或侵害结果发生的地域限制，制定和健全环境公益诉讼规则，提升公众在监督环境质量改善中的公益诉讼能力。支持和引导环保社会组织开展工作，为公众和环保社会组织提供环保法律法规政策培训和咨询，邀请其参与重要环保制度和政策的制定和实施，全程参与重要环保执法行动和重大突发环境事件的调查，提供公众在监督环境质量改善中的参与能力和力度。

　　 3.4 市场激励 传统的环境经济手段关注于污染物排放总量的减排和治理项目的资金分配，对环境质量改善的关联性和刺激性不强。在新的环境质量管理模式下，排污收费或环境税除了继续坚持“污染者付费原则（PPP）”和刺激削减污染物排放总量之外，应更多地把排污收费标准和环境税税率与污染源的布局相联系，实行环境功能和质量达标联动调节机制。在环境质量功能要求高的区域和流域，引入排污收费标准或环境税税率的高调整系数，让在高环境质量功能区的污染源承担更高的排污费或环境税，通过高排污收费标准或环境税率促进污染源向低环境质量功能区布局。同时，对于环境质量不达标区域和流域，实行高排污收费标准或环境税税率，或者对影响环境质量达标的污染产品征收污染产品税。 

　　目前，我国已经在运用财政手段促进环境质量改善领域开展了一些试点探索。空气质量改善、水质目标考核激励主要集中在地方，通常是省市域内开展的。重点生态功能区生态环境质量改善激励机制则主要是中央财政转移支付模式。建议中央和地方下一步要以环境质量改善或者达标为基本目标，通过建立配套的财政资金激励机制，辅以环境质量目标考核监管等手段，激励辖区内达标地区持续达标，激励不达标地区加快改善步伐。在空气质量改善激励方面，建议按照城市不同达标类型、人口规模和PM2.5下降程度，由中央和地方财政给予奖励。在水环境质量改善激励方面，建议从水污染防治资金中拨付一定比例的资金，根据全国主要水系国控和跨省断面的年度监测数据和各省水质达标考核情况，建立水环境质量改善的财政奖励机制。在重要生态功能区保护方面，建议国家重点生态功能区转移支付资金在适当考虑人口规模、可居住面积、海拔、温度等成本差异后，按县域重要生态功能区保护和生态环境质量情况实行转移支付。4保障层：国家环境质量管理基础条件建立以质量改善为核心、实施“四元共治”的环境管理体系，必须从保障层面夯实好法律改革、体制创新、空间管控、投入有效、科技引导等支持条件，统筹好各项生态文明制度和环境保护基础制度。

　　 4.1 法律改革 环境质量管理首先要进入环境法治体系。由于环境保护立法路径选择问题，新的《环境保护法》《大气污染防治法》和《水污染防治法》在构建环境质量管理体系方面，缺乏清晰的路线图和制度安排。建议在所有环境要素污染防治法律制修订中，突出改善环境质量核心思想，研究制定清洁大气法、清洁水法和清洁土壤法，厘清环境法律、行动计划和规划之间的关系，明确政府、企业和社会在改善环境质量中的地位和作用，特别要通过法律落实政府环境质量目标责任制，落实环境质量“不退化、不恶化”原则。生态环境功能区划、环境影响评价、排放总量控制和排污许可证等制度，要充分体现环境质量导向性和支持性，制度实施要与环境质量达标程度相关联。

　　 4.2 体制创新 传统的环境管理体制强调污染防治工作，没有体现环境质量管理核心思想，污染防治与质量改善之间缺乏“科学”关系。2016年，环境保护部对现行管理体制进行了调整，设立了大气、水和土壤三大环境质量要素。但是，环境质量要素管理不等同于设立三个要素司，而是要全面建立围绕环境质量改善的管理体制。建议环保部门继续深化改革，按照“以环境质量改善为核心”要求，重点理顺环境质量标准、环境质量规划、环境影响评价、污染物总量控制、排污许可证、环境监测评价、环境信息公开、环境督察督政等体制，充分体现环境质量的全过程管理思想。同时，为了适应区域性和流域性环境质量管理需求，选择京津冀、长三角和珠三角区域，加快探索区域和流域环境质量管理协调平台。

　　 4.3 空间管控 空间功能管控是科学有效管理环境质量目标体系的重要保障。空间区域环境功能不同，相应的环境质量目标和管制手段（如排放标准和许可证）水平也不同。现行的空气、水和土壤环境质量标准，都按照要素环境功能区要求加以确定。从空间管控角度出发，环境功能区达标管理就是区域环境质量目标管理的一种过渡型态。从目前4大主体功能区和5种类型的生态环境功能区来看，高生态环境功能（如禁止开发区和生态保留区）实行的往往是高环境质量标准或类别，而低生态环境功能区（如农业开发区和建设功能区）配置的主要是低环境质量标准或类别。如果要总体上提高环境质量水平，可以对生态环境功能区进行调整，直接提高高生态环境功能区面积比例和管控要求。

　　 4.4 投入有效  实现生态环境质量总体改善需要充足而高效的环境保护投入。据研究，全国“十三五”环境保护投资和绿色金融资金需求分别为6万亿元和20万亿元左右，分别占当期GDP的1.5%和5%左右。解决投入问题首先要创新投融资机制，通过环境服务价格改革、建立投资回报机制、严格环境执法监督、提高政府信用等手段，在保持政府投入力度前提下广泛吸引社会资本投入，大胆探索环境PPP模式、绿色环保银行、企业绿色债券、绿色金融产品创新等，建立可持续的国家绿色金融体系。在投入资金分配方面，根据环境质量超标区域和超标因子评估制定环境质量改善规划，围绕空气重污染天数降低、城市黑臭水体消除、农村环境污染治理等区域和流域环境质量改善安排项目资金，建立基于环境质量改善或污染减排最大化的投资绩效评估体系。

　　 4.5 科技引导 国家环境质量管理体系需要强有力的科技创新和科技支撑。环境质量管理需要通过系统全面的科学研究和监测观测，全面开展污染源解析和重污染预报预警研究，建立污染排放与环境质量、环境质量与健康风险、环境治理成本与效益以及环境质量与社会经济等响应关系。因此，环境科技创新不仅要为当前的环境质量管理提供技术支撑，更重要的是能够为未来环境质量改善提供前瞻性方向、技术方法和政策制度，运用生态环境大数据平台和智慧环保，建立服务于环境质量改善的“治理和管理两大技术”体系，显著提高环境科技对环境质量改善的贡献率。同时，建议有关部门要勇于面对环境健康和环境风险的挑战，组织建立跨部门跨学科研究力量，重点攻克环境污染-治理-质量-健康-风险-效益科学难题，为环境质量管理向环境健康风险管理转型提供科学基础和依据。