国家环境经济政策进展评估：2015

　　摘 要

　　本文采取实地调研法和政策分析法，对2015年度我国重点环境经济政策的年度进展进行了系统评估，在此基础上对本年度的11项重点环境经济政策实践进展总体状况进行了研判，并指出了下一步环境经济政策改革需要解决的关键问题。

　　引言

　　2015年度环境经济政策改革宏观形势趋好，新常态下，调结构、促转型成为主旋律，供给侧改革在加快推进，经济增长的动力机制在发生深刻调整，寻求经济与环境协调的绿色发展成为各方共识，这些都为加快环境经济政策创新与实践提供了一个良好的宏观政策环境，环境经济政策试点和探索取得很大进展，如环境税费改革实现突破，排污权交易试点探索在不断深化，生态补偿机制不断健全，环境资源价格改革在稳步推进，绿色金融创新加速等。同时，随着改革进程推进，一些问题在改革进程中也暴露出来，既有一些环境经济政策本身的不完善问题，更有一系列的制度建设基础条件等需要强化，包括政府和市场的边界定位、规范的市场环境、监测监督能力建设等。

　　1研究方法

　　本年度的评估方法仍沿循2014年评估采取的方法学，主要为实地调研法和政策分析法。实地调研法主要是通过对典型地区的环境经济政策试点和实践进展调研，来了解政策最新进展、主要做法、问题、需求与政策实施效果等；政策分析法主要是对2015年出台和推进实施的环境经济政策分门别类进行系统研究，分析政策进展、面临的挑战等。两类方法相互结合来评估年度政策变化动态、识别难点问题、研判政策走向。在评估思路上，首先对本年度的11项重点环境经济政策进展进行分项评估，根据各项政策进展的评估结果，形成年度环境经济政策总体进展的评估结论。

　　2重点环境经济政策进展评估

　　2.1环境财政政策

　　环保投资总额呈逐年增加趋势。2014年我国环保投资达到9575.5亿元，相比2013年增长5.96%。环保投资占国内生产总值(GDP)的比例为1.50%，相比2013年略有下降。从投资口径看，城市环境基础设施建设投资小幅下降，仍是环境污染治理投资的主要来源，2014年投资额为5463.9亿元，工业污染源治理投资997.7亿元，建设项目“三同时”投资3113.9亿元，分别占环境污染治理投资总额的57.06%、10.42%、32.52%。另一方面，尽管财政投资规模增加较多，但是还存在机制不畅、渠道过窄、引导性不够等问题，需要加快完善“211”环保科目，进一步优化财政预算支出模式，加强财政资金的引导性，健全环境投融资机制，鼓励社会资本进入生态环境保护工作的积极性。

　　环保专项资金政策向提高使用绩效和针对环境质量改善调整。2015年中央财政对环境保护的支持力度进一步加大。2015年7月9日，为加强水污染防治和水生态环境保护，提高财政资金使用效益，财政部、环境保护部在整合原江河湖泊生态环境保护项目资金的基础上设立了新的水污染防治专项资金，并联合印发《水污染防治专项资金管理办法》，水污染防治专项资金重点支持地下水、黑臭水治理等水污染防治项目，向PPP项目倾斜，根据各项水污染防治工作性质，主要采取因素法、竞争性等方式分配，采用奖励等方式予以支持。2015年水污染防治专项资金规模增加至130亿元，62.7亿元用于湖泊生态环境保护，1.8亿元用于辽河水环境综合整治项目，5.5亿元用于国土江河综合整治试点，50亿元用于“水十条”其他任务落实，预留10亿元用于应对水污染突发事件。自2013年开始整合各项大气污染治理资金形成的专项大气污染防治资金，规模也逐年加大，由2013的50亿增加至106亿元。2015年8月18日，财政部、 环境保护部联合下发《关于加强大气污染防治专项资金管理提高使用绩效的通知》，强调资金安排突出阶段重点工作，年度资金使用重点向燃煤锅炉改造、散煤替代倾斜，并突出绩效导向。总体来看，专项资金的使用在逐步优化，需要加快建立全面的基于绩效导向的专项资金分配机制与奖惩机制，并实现与地方环境质量目标改善要求挂钩，也要创新专项资金的适用方式，发挥专项资金的引导和杠杆作用，采取设立环境基金、向PPP倾斜等方式，调动市场资本的积极性。

　　2.2?排污费政策

　　各地积极落实国家政策提高排污费征收标准。自2014年国家发展改革委、财政部和环境保护部联合印发《关于调整排污费征收标准等有关问题的通知》后，各地积极推进落实提标工作，调整幅度不一。如北京调整后的收费标准高出6～8倍、天津高出4～6倍；河北分三步调整至通知要求的2～5倍，上海分三步调整至2.5～6.5倍，江苏分两步调整至3～4倍，山东分两步调整至2.5～5倍（SO2和NOx），湖北分两步调整至1～2倍。从调整标准的范围看，除国家规定的四项主要污染物外，浙江、山东、河南、宁夏四省全面提高了废水、废气所有污染物排污费征收标准；黑龙江提高了烟尘和悬浮物的收费标准；天津提高了烟、粉尘收费标准；湖北提高了总磷收费标准；广西提高了烟尘收费标准。一些地方积极推进精细化的差异性排污收费，以更有效激励企业污染减排，如天津市根据污染物排放浓度设定了7个阶梯的差别化收费标准；上海市设定了4个阶梯的差别化收费标准。从排污费征收金额看，尽管主要污染物总量下降，但是排污收费额在增加。2014年已经实施调标的北京排污费增加2.47亿元，同比增长745%，增幅全国最高；天津排污费增加1.9亿元，增长103%；浙江排污费增加1.3亿元，增长14%。此外，宁夏排污费增加0.9亿元，增长43%。上述四省因提高收费标准，排污费应增加9亿元，扣除污染物排放量下降减少收费2.86亿元，实际增加6.16亿元。针对VOCs排放收费试点本年度启动。

　　2.3生态补偿政策

　　生态补偿探索积极推进，政策调控范围不断扩大，体系不断健全，在生态保护中的作用越来越重要。一是国家重点功能区转移支付范围扩大、额度增加。国家重点生态功能区转移支付县市已达512个，在2014年中央财政转移支付额下达480亿元的基础上，2015年中央财政预算安排专项转移支付509亿元。2008—2015年，中央财政累计下拨国家重点生态功能区转移支付2513亿元。二是地方流域生态补偿探索在不断推进，但是跨省流域生态补偿进展仍然缓慢。全国17个省份推行了省域内流域生态补偿，但是跨省流域生态补偿试点仍主要为新安江流域，2014年新安江流域生态补偿试点期满，2015年启动了第二轮试点工作。三是一些地方开展了空气质量补偿试点探索，主要是通过财政资金奖惩的方式来激励地方政府进行空气质量改善，山东省、湖北省以及河北邯郸市、贵州贵阳市开展了试点，这是生态补偿在空气质量管理中一种新形式的探索，实质上是创新运用财政政策工具来促进地方政府更好地实施环境质量改善。四是中央财政对草原牧业生态补偿力度进一步加大。中央财政补贴对牧民实行草原禁牧补助、草畜平衡奖励、牧草良种补贴和牧民生产资料的补贴达到166.49亿元，比上年增加8.8亿元，并开始实施绩效评价奖励模式，支持草原牧区畜牧业发展方式转变。至于海洋生态补偿、湿地生态补偿，则仍处于探索阶段。下一步需要加快出台有关立法文件和技术指引，进一步提高补偿标准，扩大补偿范围，强化市场手段的创新运用，重视对弱势群体的补偿和生态效益服务内在价值的补偿。

　　2.4排污权交易政策

　　排污权有偿使用与交易政策探索在深化。一是国家《排污权出让收入管理暂行办法》出台，这是本年度排污权有偿使用和交易政策的一个重要进展，是继《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》后出台的第二个关于排污权交易的国家规章，也是第一个关于排污权交易的国家层面的具体管理办法，过去排污权出让收入由于缺乏相关规定，造成资金使用不规范、资金难以甚至无法使用等问题，文件的出台在一定程度上解决了该问题，规定排污权出让收入属于政府非税收入，全额上缴地方国库，纳入地方财政一般预算管理，统筹用于污染防治。二是排污权交易试点继续深化。据不完全统计，11个省市已发布72项各类管理文件，涉及有偿使用、交易管理办法及细则、基准价格、收入使用管理、排污权分配确定、交易程序及规则、实际排污量核定、排污权储备、排污权抵押贷款等方面，11个试点地区基本上建立了较为健全的排污权交易政策体系，一些关键技术问题探索在深化。三是试点地区排污权交易量稳步增加。据统计，2015年，山西省累计完成排污权交易272宗，总成交金额85 127万元；内蒙古共有70家企业成功进行了排污权交易，交易金额逾9000万元；截至2015年10月底，浙江全省已累计开展排污权有偿使用15 833笔，缴纳有偿使用费37.88亿元；排污权交易6466笔，交易额11.80亿元；陕西自2010年试点进行排污权交易以来，累计交易总额达到6.2亿元。随着地方排污权交易试点探索的不断深化，一些突出问题逐步显现，需要在下一步的改革中予以解决，特别是需要国家有关政策对一些共性问题予以规范，包括排污权交易的法律支撑不足，排污权市场环境不完善，与相关政策，特别是总量控制政策、许可证政策之间的协调性，排污权核定与监管体系不到位，排污交易机构的资质和能力，与碳排放交易的协同推进等问题。

　　2.5绿色税收政策

　　加快资源环境税费改革是“十一五”以来国家环境财税改革的重点，也是《生态文明体制改革总体方案》明确提出的任务要求。2015年，绿色税收改革步伐加大。一是环境税收法制建设取得突破。经过多年的研究论证，国务院法制办于2015年6月发布了《环境保护税法（征求意见稿）》，向社会各界公开征求意见，标志着我国酝酿多年的环境税费改革迈出关键性一步，环境费改税取得实质性突破。但是目前的征求意见稿主要针对污染排放行为，调控范围过窄，对污染性产品，生态保护以及碳排放行为等没有予以关注，这将会影响该政策的效用水平，也可能在一定程度上降低改革效率，无法充分发挥税收手段在环保中的功能。二是消费税绿色化改革取得重大进展。2015年1月26日，财政部和国家税务总局联合发布《关于对电池、涂料征收消费税的通知》，对电池和涂料产品实行消费税。消费行为是环境问题的重要致因，通过消费税调整纳入环境保护因素是一大进步。三是增值税绿色化改革在继续推进。2015年6月12日，财政部和国家税务总局联合发布《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》，并对新型墙体材料实施增值税即征即退50%的政策，鼓励资源综合利用。2015年8月，财政部、海关总署和国家税务总局三部委联合下发通知，对化肥恢复征收增值税政策，提出自2015年9月1日起，对纳税人销售和进口化肥统一按13%税率征收国内环节和进口环节增值税，限制化肥的过多使用。四是资源税改革继续深化，稀土、钨、钼资源税实施从价计征。这是自我国煤炭资源税从价计征改革后，矿产类资源税实施从价计征改革的又一次重大进展。铁矿石资源税适用税额标准也有所调整，铁矿石资源税由减按规定税额标准的80%征收调整为减按规定税额标准的40%计征，促进减轻铁矿石企业税负，改善企业生产经营环境，支持上下游产业协调发展和升级。此外，《煤炭资源税征收管理办法（试行）》出台，进一步规范化煤炭资源税管理。五是车辆购置税和车船税税收优惠政策实施。2015年5月，国家税务总局及工业和信息化部两部委对节约能源、使用新能源车船的车船税实行税收优惠政策，对排量为1.6升及以下的汽柴油车减半征收车船税，对使用新能源车船免征车船税，促进节约能源、鼓励使用新能源；财政部和国家税务总局于9月下发通知，减征1.6升及以下排量乘用车车辆购置税，通过降低消费者税负鼓励小排量汽车、新能源和节能汽车的使用。总体上看，本年度环境税费改革取得重要进展，但是下一步的环境税费改革思路还需要进一步理清，消费税、增值税、资源税等环境相关税种的绿色化改革仍需加快进程，目前的这些相关税种的“绿色化”水平仍需大幅提升。

　　2.6绿色金融政策

　　绿色金融是绿色资本市场建设的重要手段。特别是在经济新常态下，在稳增长、调结构、供给侧改革中可以发挥重要作用，绿色金融改革的制度环境日益趋好，本年度绿色金融政策取得较大进展。一是绿色信贷政策在结合企业环境信用体系建设加快推进。环境保护部联合国家发改委印发了《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》，指导地方加强企业环境信用体系建设，加快建立企业环境保护“守信激励、失信惩戒”机制；企业环境信用信息系统开始并接进入全国统一的信用信息共享交换平台，目前，已有8万多条企业环境违法信息纳入人民银行征信管理系统，作为银行业金融机构信贷决策的重要依据。中国银监会也在积极推进绿色信贷，与国家发改委联合印发了《能效信贷指引》，鼓励银行业金融机构通过实施能效信贷，支持产业结构调整和企业技术改造升级。二是环境污染责任险试点加快深化。随着我国环境风险事故进入高发期，环境污染责任险政策试点加速，2015年实施环境污染责任险试点的省份达28个，试点行业涉及重金属、石化、危险化学品、危险废物处置、电力、医药、印染等，保险产品发展到20余个，国内主要保险公司都加入试点。据不完全统计，2015年前三季度，全国签单数9500多单，投保企业累计达3.5万余家次。从2007年至2015年上半年，全国投保企业超过4.5万家次，保险公司提供的风险保障金累计超过1000亿元。三是绿色债券市场取得突破进展。尽管绿色债券是绿色金融的重要政策工具，但是近些年来一直未有实质性推进，2015年12月22日，中国人民银行发布绿色金融债券公告，明确支持开发性银行、政策性银行、商业银行、企业集团财务公司以其他依法设立的金融机构申请发行绿色金融债券，标志着我国绿色债券市场正式启动。中国人民银行发行了《绿色债券支持项目目录（2015版）》，为绿色债券项目提供标准指引。随着我国市场经济的深化，以及生态文明建设的推进，创新金融手段，开发绿色金融产品，融汇社会资本进入环保领域会越来越重视，绿色金融体系建设需要加速。

　　2.7环境市场政策

　　在此主要分析环境污染第三方治理、PPP的实践进展。推行环境污染第三方治理是环境市场制度建设的重要内容，通过有效的环境污染第三方治理模式设计可以促进建立治污的专业化、市场化，提高污染减排效率和发展壮大环保产业。本年度国家发改委联合财政部、住建部、环保部下发《关于开展环境污染第三方治理试点示范工作的通知》，在全国环境公共基础设施、工业园区和重点企业污染治理两大领域启动第三方治理试点示范，北京市、河北、江苏、浙江和大连、宁波等8省2市是第一批第三方污染治理试点，许多地方政府也在积极制定本地区的第三方治理指导或实施意见。截止到2015年12月底，全国共有13个省（自治区、直辖市）出台了环境污染第三方治理指导意见或实施意见、实施方案。尽管第三方治理的试点在加快推进，但是第三方治理深入推进还面临不少问题，需要在下一步的改革中尽快予以解决。包括尽快明确各相关方的治污责任，健全责任体系；强化监管机制，建立第三方治理实施的制度环境；需要加强信息公开和信用体系建设，实施社会第三方评估，强化行业自律。

　　推广PPP机制受到高度重视，环保PPP建设政策体系逐渐健全。自2014年底起，国务院以及财政部、国家发改委等部委，陆续出台了一系列政策扶持PPP模式发展。本年度大力推进PPP仍是宏观政策基调。2015年4月，国务院常务会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。财政部一直在大力推进PPP机制。5月份，财政部、国家发改委和中国人民银行联合下发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》；9月份，财政部下发《关于公布第二批政府和社会资本合作示范项目的通知》；12月份，财政部印发《PPP物有所值评价指引（试行）》。PPP立法工作加速推进，《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》印发，《环保PPP项目实施意见》出台。PPP项目在环境领域所占的比重越来越多。为更好指导项目推进，4月9日，财政部与环保部联合印发《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》。国家发改委高度重视开展PPP项目示范。4月18日，国家发改委印发了《关于进一步做好政府和社会资本合作项目推介工作的通知》，要求各地发展改革部门尽快搭建信息平台，及时做好PPP项目的推介工作。先后发布了两批PPP推介项目，国家发改委PPP项目库总计包含2125个项目、总投资3.5万亿元。从总投资额来看，环保是继交通、市政、公共服务之后的第四大投资领域（共划分六大投资领域）。9月29日，财政部公布第二批PPP示范项目，共计206个项目，总投资金额6589亿元，与2014年推出第一批30个PPP示范项目相比，第二批示范项目无论在数量上还是总投资额上，都远远超过第一批。从本年度进展来看，PPP项目在转变政府职能、激发市场活力等方面已经初显成效，也带来了政府投资职能的巨大转变，随着PPP模式的深入推进，政府部门以及私人企业等相关方的法治规则、契约精神、市场观念提升，政府的职能转变为监管者角色，包括环境基础设施服务等在内的一些可以市场化的公共服务供给开始交给市场，通过市场化、专业化的运行模式，拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，激发了市场主体活力和发展潜力。

　　2.8绿色贸易政策

　　环境因素越来越成为绿色贸易政策关注的焦点。环境产品协定谈判是本年度环境与贸易工作的重点内容之一，主要集中在谈判方对环境产品范围的争议；贸易政策审议工作也在加快，环境因素是其中的重点内容；中国积极推进建设高水平自由贸易区，环境议题是国际自贸区和投资规则领域的关注议题。2015年6月1日，中国-韩国自由贸易协定在韩国首尔正式签署，在中韩自贸协定中，专门设立了独立的环境与贸易章节，主要包括环境保护水平、多边环境公约、环境法律法规的执行、环境影响评估、双边合作及资金安排等多项内容。其中，对于自贸协定实施进行环境影响评估，以及同意为环境与贸易章节的实施设立资金机制，是我国首次在自贸协定中做出规定，将为今后我国与其他国家开展自贸协定的环境议题谈判提供重要参考。此外，一个比较重要的事件是TPP协定的实施。2015年10月5日，TPP12个参加方在美国亚特兰大宣布谈判结束。11月5日协定文本及附件公布。从该协定内容设置来看，除环境章节外，序言、技术性贸易壁垒等章节也涉及环境和可持续发展内容。我国需要加强TPP环境内容的研究分析，研判我国环境立法与执法实践的差距，尽快制定有关对策。随着我国“一带一路”战略的推进，需要尽快研究制定绿色贸易的对策方案，强化双边和对多边贸易合作，增进话语权，加强区域绿色供应链管理、环境标志互认等。

　　2.9环境资源价值核算政策

　　环境资源价值核算是科学制定和实施环境决策的基础，但是长期以来，我们的环境资源价值本底不清，环境资源存量、变量、容量，以及生态服务供给水平缺乏量化测度，无法为科学决策提供支撑，这固然与我国现阶段的环境决策总体上较为粗放、水平不高有关系，但也造成很多地方发展与环保脱节。本年度环境资源价值核算政策探索实现突破。一是体现在自然资源资产负债表试点工作正式启动。探索编制自然资源资产负债表是党的十八届三中全会和《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出的重点工作之一，国家积极部署推动自然资源资产负债表试点，在多方研究论证下，2015年11月7日，国务院办公厅印发了《编制自然资源资产负债表试点方案》，在我国东南西北中区域选择资源禀赋具有典型差异的内蒙古自治区呼伦贝尔市、浙江省湖州市、湖南省娄底市、贵州省赤水市、陕西省延安市开展试点。二是环境保护部重启绿色GDP研究，相对于之前采取的以扣减生态环境成本主要的核算方式，此次试点在方法学上还考虑了环境改善效益，以更加客观全面地进行环境经济核算，因此也称为绿色GDP2.0核算。基于自愿原则和国家主体功能区定位考虑，从东、中、西部选择安徽、海南、四川、云南、深圳、昆明、六安市等7地开展试点工作，各试点地区方案已经完成。这两项工作的加快推进，反映了政府部门对资源环境价值的认识和管理思路在发生变化，试点探索和制度建设将会有力提升环境经济决策科学水平。

　　2.10环境产品名录政策

　　环境产品名录清单政策逐渐成为环境经济政策实施的一个重要“抓手”。自2007年以来，原国家环保总局启动综合名录研究制定工作，名录政策制定的方法学和实施机制不断完善。在过去8年来，基本上每年都会根据节能减排的最新形势，结合环境产品的环境影响特征，发布一个年度报告。2015年12月,环保部发布《环境保护综合名录（2015年版）》，主要分为“高污染、高环境风险产品名录”和“环境保护重点设备名录”两部分。其中，“高污染、高环境风险”产品名录，包括837项产品，包含了50余种生产过程中产生二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮量大的产品，30多种产生大量挥发性有机污染物（VOCs）的产品，近200余种涉重金属污染的产品，500多种高环境风险产品；环境保护重点设备名录包括69项设备。综合名录可以为经济部门实施税收、贸易、金融等经济政策提供一个明确的调控对象，有利于有关经济政策的精准施策，从而在环境保护中发挥了重要作用。比如涉重金属的高污染的电池、挥发性有机污染物含量较高的涂料产品纳入消费税征收范围，对“双高”产品不予综合利用增值税优惠；再如作为出口退税施策依据，目前已有400余种“双高”产品被取消出口退税、禁止加工贸易，促进了我国贸易结构的优化，此外，可以基于该名录清单对生产“双高”产品企业的实施严格授信管理，推动企业实施绿色采购等。在下一步的改革中仍需要进一步完善名录清单政策，促进有关环境经济政策有效发挥对高污染、高资源消耗产品以及环境友好产品的调控作用。

　　3结论与展望

　　总体上看，2015年度环境经济政策探索在不断深化、逐步完善，环境经济政策越来越受到重视，环境经济政策探索在加快，试点在深化，地位在提升，在节能减排和环境质量改善中越来越发挥重要的作用。随着生态文明建设的推进，绿色发展的深化实施，供给侧改革的前行，发挥市场经济主体的积极性、创造性，建立更加灵活、更有效率的环境经济政策长效机制会越来越受到重视，环境经济政策会发挥越来越重要的作用。同时，随着环境经济政策改革探索的深化，一系列深层次问题逐渐暴露出来，需要尽快予以解决，包括完善市场规则、重视政策体系的系统设计和协调性，强化政策评估制度建设，构建有效的环境资源价格形成机制，推进面向环境质量改善目标的政策创新等。