【民主与法制时报】“稳中求破，破中保稳”

　　作者：□本社记者  邓益辉  □常艺彤  整理

民主与法制时报

　　编者按

　　10月14日，检察改革专题研讨会在吉林省长春市举行。中国法学会党组书记、常务副会长陈冀平代表中国法学会出席检察改革专题研讨会并讲话。陈冀平表示，作为司法改革七个试点省之一，吉林省司法体制改革工作走在全国前列。吉林检察改革“稳中求破，破中保稳”的总基调非常不错，在做好中央规定动作的同时，能够积极创新司法改革举措，并取得了实践成果，得到了中央的肯定，也为这次研讨提供了精准的样本和范式。

　　在研讨会上，吉林省人民检察院检察长杨克勤详细介绍了吉林检察改革的思考和把握、重点内容和主要做法，通化市、长春市九台区检察院检察长分别介绍了本院改革情况。三级院改革情况的系统呈现,还原了检察改革“吉林样本”的基本面貌。

　　本社记者全程跟踪报道此次专题研讨会。在为期两天的研讨中，来自全国各地的法学专家学者和中央政法委、最高检、部分省市级检察机关、吉林省各相关部门代表聚集一堂,围绕吉林检察改革样本分析、检察机关内设机构改革的理论基础和路径选择、检察改革前景展望3个部分展开研讨交流。本报特推出检察改革专题研讨会系列报道。

　　——吉林省检察院检察长杨克勤谈司法改革

　　此次司法改革，社会各界认为一改过去零打碎敲、缝缝补补的形式。改革的压力很大，面对当前形势，我们认为必须从总体上把握中央的要求。

　　从全国试点情况看，吉林的检察改革力度很大，速度最快，形成了“早改早发展、早改早受益”的广泛共识。在具体工作中，吉林检察改革着力在以下三个方面进行了把握。

　　第一个方面，吉林的检察改革从一开始就提出了“稳中求破，破中保稳”的改革总基调。为确保实现总基调，在推进改革节奏上实行了“三步走”。

　　第二个方面，总体上把握“落实检察机关宪法地位”的深层改革目标。在司法实践中，我们也经常听到有人反映，检察机关的宪法地位，落实的不到位，权威不够。

　　我们认为，这是客观事实。从吉林检察系统的突出问题看，我们认为面临的是两大问题：

　　第一个问题，职能发挥得不充分，各项法律监督职能发挥得不平衡。多年以来，职务犯罪侦查、刑事检察监督呈良好发展态势，但民事检察、行政检察相对薄弱。这与现实情况形成了鲜明反差：我国90%以上的诉讼是民商事案件，法官对于这些案件的自由裁量权又很大，社会各界对司法不公的意见往往集中在这方面，而检察机关恰恰在这方面监督不够有力。究其原因，除有关法律依据不充分等客观原因外，另一个重要原因是我们自身监督资源分散、力量不足，形不成监督合力。

　　第二个问题，内设机构设置的不科学，过多过滥，导致职能碎片化，推诿扯皮。其实“案多人少”的提法不准确，实际上是“案多办案人员少”。过去的检察官要按照公务员管理，设置了大量机构，造成了官多兵少。随着改革深入，社会矛盾的增加，案件多了是事实。但人员少，是由于我们的机构设置不科学，造成了一线办案的人少。

　　第三个方面，检察机关内部管理和业务运行机制的“精装修”。这次的司法改革，好比建设世纪大厦，内设机构的改革、人员的遴选、司法机构的落实，这些项目的完成只是把大厦的框架搭建起来，这些项目完成以后，改革不能松劲，更不能停，要在检察机关的内部管理和运行机制上进一步细化、深化。就像一个人，有了骨架后，还要动脉静脉包括毛细血管条条通畅，才能确保健康的肌体。

　　9月初，省检察院出台了《关于深入开展全省检察机关内部管理和运行机制“精装修”的指导意见》，在三级检察院逐步构建岗位职责、工作运行、办案责任、业务考评、监督制约、管理保障六大制度体系，实现优化职能配置、实化司法责任、细化运行规则、强化监督制约等六大目标，确保改革取得实效。

　　吉林检察改革，重点抓了检察官的员额制、司法办案的责任制、内设机构的大部制“三大制度”改革。

　　第一，实行员额制，这种自我革命是最难啃的“硬骨头”。只有痛下决心“腾笼换鸟”，才能实现“凤凰涅槃”。所以，我们提出，把员额比例一步降到位，缩短改革的“阵痛期”。

　　改革以前，吉林检察系统具有检察官身份的人员比例很高，全省近60%，省检察院高达67%。过去在省检察院，是法律院校毕业的，提了副处级干部，不论他在什么部门，不论他是否办案，我们就按照程序任命他是检察官，因此这个比例很大。如果采取单纯的自然减员，需要10到15年，这期间一个年轻人也进不来。同时会导致把矛盾向后推，这个过渡期会引起多次震荡。

　　我们认为，关键是如何确保员额遴选机会的公平、程序的公开、结果的公正，我们采取三种办法。一是充分考虑助检员入额比例。二是坚持公平、公正，采取“考试+考核”的办法进行遴选。三是严格控制领导入额。我们规定，各级检察院领导干部入员额不能超过职数的60%，政治部主任、纪检组长和不分管业务的副检察长不能进入员额。

　　第二，实行严格的司法办案责任制，明确职责权限，慎重授权和大胆放权相结合，合理设置办案组织。

　　第三，推进机构“大部制”改革。我们推进内设机构改革，是一个“自选动作”。吉林检察大胆提出进行内设机构“大部制”改革。在省检察院，17个业务处整合为5个部。我们把原来的反贪局、反渎局和预防局共3个局7个处整合为职务犯罪检察部，把侦查监督、公诉共5个处整合为刑事检察部，把民事检察一处、二处整合为民事检察部，人员增加了50%。按照四中全会的要求，赋予了检察机关对行政执法的新职能，我们成立了全国第一家“行政检察部”。

　　比如，原来侦监、公诉部门50多个人，天天加班加点，5个处长、11个副处长、5个内勤，却不能直接办案。整合以后，刑事检察部增加到72个人，下设17个办案组。部长跟我说，我10年不向你要人了，够用了。

　　此外，我们强化对检察权运行的内外部监督。也就是说，放权了，谁来监督这些权利的真正行使。

　　一方面，加大内部的制约力度。建立电脑随机分案为主、指定分案为辅的机制，加强办案组内部的互相监督，强化日常管理监督，建立检察官司法档案和业绩评价体系，探索建立员额检察官退出机制，设监察专员专职专责监督司法办案。

　　强化问责追责是更具刚性的监督手段，核心是“四个一律”：对主观过错造成冤假错案的，一律清出检察队伍，强调“主观有过错，造成冤假错案的；对被告人死亡、被宣告无罪或者国家承担赔偿责任的，一律启动问责制；因取证不合法或者审查不认真，导致证据被依法排除的，一律先停止工作；对被举报违纪违法的，一律调查核实，有问题的我们坚决处理。

　　另一方面，加强检察权运行的外部监督，中央作了一系列制度性安排。一是制定相关规范性文件，加大对司法人员行为的约束力度；二是针对执法中涉案财物处置工作随意性大、不规范、不透明，中办、国办印发了相关文件；三是深化人民监督员选任和管理机制改革，由原来检察机关自行选任、管理改为司法行政机关选任、管理；四是进一步扩大检务公开等。