不变体制变机制 重心下移强效能

　　大地解冻的长春三月，全市上下深入贯彻市第十三次党代会精神，全力推进东北亚区域性中心城市建设，各项工作紧锣密鼓地推进。连日来，我市朝阳区城市基层管理模式改革创新经验备受各方关注。机制之变激发活力，细划责任赢取实效，手段创新支撑有力，“朝阳经验”成为我市深入推进城市管理模式变革的新亮点、新收获。

　　改革源于怎样的动因？聚焦了哪些问题？推出了哪些措施？人民从中收获哪些益处？将为我们这座城市乃至更大范围内深化城市管理改革提供哪些有益借鉴？带着这些问题，记者日前走进朝阳区，对这项改革的发力之源、机制之变、成果之实、百姓回声等进行了采访调查。

　　1.改革动因：全市解放思想大讨论掀起的“头脑风暴”，市委书记的要求、指导和鼓励，激发朝阳区以问题为导向谋求机制之变，下决心对现有城市管理机制“动刀”，确保政府功能和责任不悬空

　　前不久，朝阳区永昌街道义和社区第七网格网格长杨雪在日常巡视中发现，义和胡同975号047栋楼前有一大片泥土。当时，她没有急着协调有关部门，而是拿出了手机。

　　“我只要通过手机登录智能终端，将图片、地点、情况说明发在上面，就会有相关职能部门及时受理，几小时内问题就能得到解决。”杨雪的话并非虚言，据附近居民说，当天下午，路面上的泥土就被清理干净了。

　　“要是在以前的工作机制下，这么一件小事，我得从下到上反映，再由执法、保洁两个部门从上到下协调，一来一回没有两天落实不了。”杨雪坦言，街道是城市管理的前沿，与居民生活密切相关的问题绝大多数发生在街道这一层儿。以前，街道没有执法权，虽能发现问题，但只能以教育劝导为主。不停地填写情况说明，抱着一大摞纸质材料到处协调，办妥一件小事至少“折腾”几天，几乎成了工作人员的常态。

　　杨雪的话道出了众多城市管理工作者的心声。当代城市的发展日新月异，城市管理事关方方面面、千头万绪。在朝阳区以往的城市管理实践中，伴随城市发展的需要和市民生活的变化，一些尴尬的共性问题屡屡显现，主要集中在市、区、街道、社区“四级管理”框架下，“街区式”管理模式中存在区街道管理体制不理顺、政府缺位、街道错位、社区越位、社会整体服务不到位等问题，表现为街道机制设置不够优化，行政效率低，服务合力不强；部门工作权责关系不够明确，管理体制不够完善，造成公共资源浪费；城市管理主体不明确，管理体制机制滞后于发展之需。一面是城市管理责权不统一，一面是基层管理人员不足，由此导致“九龙治水，水患不绝”的尴尬现象屡屡出现。

　　由于反映的问题得不到及时解决或者解决得不彻底、不给力，城市管理工作常令市民失望，城市管理工作者也颇感无奈。“看得到的管不了、管得了的看不到”，在基层城市管理中，这对矛盾的症结正是“责任悬空、管理不落实”的机制问题。为了解决这一矛盾，2016年，朝阳区启动了一场“不变体制变机制”的城市管理改革，以新的运行机制替代原来粗放式的工作模式。

　　驱动这场改革的深层力量，正是2016年年初由市委主导发起的那场解放思想大讨论。当时，省委常委、市委书记王君正在朝阳区调研时，鼓励朝阳区在全市带头解放思想、大胆创新、大胆突破。按照王君正的要求，朝阳区明确提出，必须深化改革、创新机制，构建起新型城市基层管理模式。要从群众的需求出发，从群众反映强烈的问题入手，按照美化、彩化、亮化、绿化、文化的要求，在城市管理上实现新突破。从一点一滴的具体事做起，从群众家门口的路平不平、从菜市场出入口好不好走等群众关心的身边事抓起，让群众感受到城市的变化、分享改革发展成果。

　　为了实现这样的改革目标，朝阳区认真梳理了存在的问题，学习了襄阳、上海、天津等城市的管理经验，结合区情实际，决定大胆进行实质性改革：按照权责一致原则，将执法权限、执法力量下沉到街道，进一步强化街道在属地城市市容管理中的基础地位、统筹职能和保障功能。

　　目标既定，路径既清，决心既下，一场针对形成于上世纪80年代、沿用已久的城市管理机制的“动刀”开始了。

　　2.力量下沉：纵向上，一面把行政执法队伍下沉到街道，一面把社区公益专干下沉到网格，让城市管理力量离工作任务最近，也离老百姓最近，以新模式激发工作新动力、新效能，确保“有事找得到人”

　　在全区推行城市管理机制改革，是朝阳区这次“动刀”的第一个重要环节。改革的核心就是实行执法和管理队伍纵向下沉，通过推动管理重心下移、管理职责细化，解决城市管理责权不统一的问题。

　　本着“权随责走，费随事转，事、费、权、责相配套”的原则，朝阳区把行政执法队伍下沉到街道，由街道进行日常管理，把社区公益专干下沉到网格，实行网格日巡、一日双巡……构建起“两下沉、一联动，五位一体、平行监督”的城市管理新模式。

　　改革实施一年来，朝阳区共组建11个街道城市管理中心，52个社区调剂出425名公益岗人员全部下沉到278个城区网格作为网格综合专干，走街串户，直面群众，并与城建科、执法中队的工作人员和社区网格长、保洁班长一并在网格中，实施联合执法、联合清理、联合管理。

　　“这是我们组建的一个微信群，遇到权责范围外的事，我们五类人员都可以在群里发布，是谁负责的谁就实时认领。”不玩游戏、不聊私事，朝阳区桂林执法大队协勤人员李雪洲每天都会翻看手机微信，主要关注的就是这个涵盖五类人群的微信群。李雪洲感慨，自从下沉到街道，他们的工作称得上“得心应手”。以往细枝末节他们发现不了的管理问题，网格员可以协助监管，而一旦遇到执法环节需要与居民沟通的问题，也有社区工作人员从中配合，很多事实现了事半功倍。

　　李雪洲口中的五类人群，正是朝阳区城市管理机制改革中的重要一环——“五位一体”，即城建、执法、社区、保洁、网格员五个作战单位互为一体，五类人员在城市管理的20个类别工作中形成城市管理合力。而为了让这样的合力上下切合更完整，在职能部门纵向权力下放的同时，街道职能横向归类的运行机制改革同时进行。

　　从去年开始，朝阳区各街道通过“功能归类”实行大办制，即建立党政综合、经济发展、社会管理、城市管理、公共服务等五个综合办公室。同时，将原本由社区办事大厅承办的所有公共服务事项统一纳入街道公共服务中心（分中心），利用信息化技术替代人工，撤并释放出的公益性岗位人员担任网格综合专干。

　　“以桂林商圈占道经营顽疾为例，在‘五位一体’管理模式下，各网格死看死守，发现问题执法人员就能及时赶到现场处理，现在商圈的改变可以说有目共睹！”朝阳区桂林街道党工委书记霍学斌直言，“下沉式”管理模式中的“五位一体”，让每一位网格工作人员都有了自己的责任区，实现了及时发现问题及时协调处理，一年来，街道管理工作成效显著。

　　3.责任砸实：横向上，聚焦街道社区公共服务功能，对街道职能进行整合归类，集约管理，提高效率，不动体制动机制，把该办的事厘清，把该担的责任厘清，确保“有人管得了事”

　　“您看，发现、上报、处置、反馈、监督，整个事件处理流程形成了一个闭合的环，每一个环节都责任到人。”打开手机智能终端，朝阳区永昌街道义和社区党委书记张旭，以社区第三网格网格长的一次事件处理“后台流程”，向记者展示了啥叫“平行监督”砸实责任。

　　在一次日常巡视中，网格长发现清华路广电小区广电9栋楼顶油毡纸脱落。经社区初步处理，在楼下张贴安全提示后，上报至街道城建科，城建科联系执法中队，执法中队清理了脱落的油毡纸，又将事件上报至区里。

　　“因为街道一级解决不了，反馈栏注明了区里回复：等天气暖和，统一修整。而监督栏则注明：社区网格长日常多巡视，避免在区里解决安全隐患前出现安全问题。”张旭说，每个事件在处理流程中都标注了第一发现人，任何一个环节出现纰漏都能倒查到人，而责任落实是否到位则与个人的绩效紧密挂钩。

　　“信赏以劝能，刑罚以惩恶。”自古，完善的赏罚制度都是责任细化落实不可或缺的重要保障。朝阳区“下沉式”城市管理模式的第二项改革，就是把“奖罚分明”切实落到实处。在同一网格中，网格综合专干、城建规划、执法队员、社区干部、保洁员之间属于平行职能，可以相互监督，哪个环节不作为，平行单位都会发现提出、补漏问责；而在上下统筹中，区、街道两级则对履行城市管理职责、成效等情况建立了考核办法。

　　“在2016年度绩效考核中，有3名执法队员绩效奖励只得了一半，还有1名队员因责任心不强、工作敷衍，在多次检查中出现问题，被待岗处理。而对成绩突出的队员，我们除了给予经济奖励，还在职务上予以肯定。目前，已经推荐了1名队员为副中队长。”朝阳区永昌街道党工委书记丁岩峰介绍，配合新的管理模式，街道成立了专门的考核领导小组，对社区网格的工作采取一周一检查、一月一调度、一季度一考核、半年一总结的方式，进行量化管理。

　　在如此严密的奖惩机制下，一年来，朝阳区各街道的城市管理工作，小到楼道环境卫生，大到旧城改造提升工作中的违章建筑拆除，每一项工作都落实到位。

　　4.技术支撑：人沉下去、责分清楚之后，还要打造智慧朝阳信息平台，创新工作手段，推进行政方式和行政效能提升，以解决工作力量不足的问题，为管理机制改革提供支撑

　　随着互联网、云计算等信息技术的发展，如今，“智慧”概念已经渗透到城市的各个领域，在朝阳区城市管理模式改革创新中，自然少不了“智慧”助力。

　　“2016年，在市智慧办指导下，我们利用科大讯飞国内领先技术，建立了‘一个中心、四个平台’。今年1月20日，已经实现了全区全覆盖，完成了与市里‘一门式、一张网’系统的动态对接。”不管是公益岗位的人力释放下沉，还是网格员日巡过程中手机智慧终端上报事件，都需要通过数据传输才能最终实现，朝阳区智能化网络服务平台就是创造这一切可能的地方。该平台技术人员告诉记者，随着平台功能不断完善，未来朝阳区的智慧商务、智慧教育、智慧医疗、智慧社区等应用，均可在此基础上直接构建。

　　“‘一个中心’就是大数据共享交换中心；‘四个平台’，就是政务服务平台、社会治理平台、社会服务平台、综合指挥调度平台。”朝阳区民生服务中心副主任聂桂娟说，目前，区大数据共享交换中心已经汇集了11家132类417万余条数据资源，初步建成了人口数据库、法人数据库、电子证照文库、城市管理数据库等基础数据库，实现了信息共享。

　　“如同一棵树，‘一个中心’就是树根、树干，‘四个平台’就是蔓生的树枝。”聂桂娟说，随着技术“养分”不断丰盈，如今，对应“下沉式”管理模式的社会治理平台，实现了服务管理的及时性、针对性和有效性，即借助GIS地图应用，每个网格员通过智能终端，在网格化管理、社区信息采集和事件调度管理等方面实现了网上办理。目前，全区各社区通过平台上报事件4511件，办结4092件，办结率达90%以上。

　　而涵盖公共服务分中心、网上办事大厅和掌上办事大厅的政务服务平台，则实现了街道社区、乡镇全覆盖，13家单位的325项承接服务实现了一站受理、一点办结、全区通办；社会服务平台开启了居民自助服务全新模式；综合指挥调度平台除日常受理市民投诉、举报、咨询、服务等事项外，接入了公安天网探头和市容环卫探头的实时视频信号。

　　截至2016年年末，实施新的城市管理运行机制以来，朝阳区利用信息化技术替代人工，共释放出办公面积1200平方米；区市容环境卫生管理局共下沉102名执法队员、112名城管协管员到全区9个街道和2个乡镇；全区网格巡查发现问题就地解决1200余件，上报处理200余件；执法人员根据所在网格的上报和实地走访考察，规范临街牌匾600余处，清理露天烧烤200余起，清理占道经营100余处，清除地桩地锁400多个……

　　5.一改多赢：三项改革相互联系、互为支撑，气象一新。改革做实了基层职能，提高了行政效率，促进了作风转变，赢得了全区群众的支持与点赞。老百姓说，办事方便了，事有人管了，感觉政府就在自己身边；城市管理工作人员则说，少了尴尬，多了充实，有了成就感

　　阳光下、春风里，“事国以忠”、“子孙以教”、“兄弟以让”等六大主题景区熠熠生辉，每个景区的庭廊里、小道边，一个个佩戴着“义务巡逻”红袖标的居民更是引人注目，这里是朝阳区永昌街道义和社区邮电小区。

　　“政府下这么大力气把我们这个弃管小区变成了开放式花园，作为生活在这里的居民，出点力维护环境、秩序理所当然！”说起自家小区的变化，这个居民小区的自管小组组长姜思福大爷感慨万千。据他介绍，小区现在的绿地，以前多数是鸡笼鸭舍等违章建筑。去年旧城改造提升中，就是因为网格长、执法人员等多方力量协调沟通、勤做工作，才得以顺利拆除。也是在这些工作人员的带动下，小区适时成立了自管小组，如今，维护小区环境已经成为大家的自觉行为。

　　同样为创新型管理模式点赞的，还有清和街道75岁的王德富老人。近日，老人来到街道办事大厅，仅用几分钟就办好了自己的老年证。而在以往，他至少要等半个月，来回跑社区几次。

　　“不单单办事效率提高了，身边环境的变化更是日新月异！”王德富老人平时喜欢遛弯，家门口大街小巷的变化他都看在眼里。楼道里不再脏乱差、贯穿小区的市场秩序越来越好、违章建筑不复存在、街路两边车辆乱停乱放成为过去……细数着今昔大不同，老人不由竖起了大拇指。

　　如果说，百姓的频频点赞，来自于身边环境的巨大变化，那么，体制内工作人员的赞叹，则源自新工作模式给他们带来的成就感。“我们现在办理老年证、生育证等都是立等可取，居民只需拿着身份证或户口簿，通过高拍仪就能识别、审核。”说起各项办理程序，在街道工作6年的李爽可谓“门儿清”。

　　李爽对记者说，作为一名基层工作人员，自己从来没有现在这么充实，而这一切都是“下沉式”管理模式带来的新活力。

　　“说实在的，以前，我们也想多为老百姓做工作，但是权责分工摆在那儿，时常是疲于沟通，很难解决问题。现在不一样，我们不但可以发现问题，还可以根据权属分类及时下派各职能部门工作人员解决。新工作模式让我们的工作更有序，也让我们可以每天看到百姓满意的笑容，幸福感、成就感不是一点点。”李爽感叹。

　　6.继续前进：城市管理机制改革是一项永远在路上的探索之旅，始终坚持以人民为中心，持续不断解放思想、更新观念，敢于突破、敢于担当，让改革创新的步伐跟上城市发展的速度和人民乐享生活的需求，这便是“朝阳经验”的内核和要义

　　“城，所以盛民也。”坚持人民城市为人民，一直是我们做好城市工作的出发点和落脚点。如何在出发点瞄准目标，如何在落脚点稳健着落？深究下来，实则12个字：衣食住行、生老病死、安居乐业。

　　“人民是城市的主人。我们建设城市、管理城市，都要坚持从人民的‘需求’出发，真正把以人民为中心的发展理念落到实处。”在市第十三次党代会期间，省委常委、市委书记王君正参加朝阳代表团分团讨论时的这句话，再次强调了城市建设的人民根基，也深刻切中了这12个字的本质内涵：唯有妥善解决好人的问题，才能让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

　　那么，一个更好的城市、更好的长春，应该是什么样？

　　“从微观上看，就是要让本地人住着舒服、方便，让外地人羡慕、喜欢来；从宏观上看，就是能在本区域中发挥主导、引领作用，在区域板块起到辐射带动作用。”王君正如此鲜活、直观、全面的描述，给全市人民勾勒出了美好愿景，也为各级政府工作人员指明了工作方向。

　　是的，城市要更好，管理就要更创新、更切合实际、更贴近民生。回首改革一年间，朝阳区探索的“下沉式”城市管理模式，就贵在创新、贵在切合实际、贵在贴近民生，真正通过责任主体下沉，带动了政府效能提升。

　　当然，有了管理的系统规划还不能达到“更好”的目标，如何运用好从街道管理中“解放”出来的社区，同样不可小觑。

　　“在新管理模式下，我们取消了社区11类超范围事项，通过减负促进了社区自治职能的回归；通过重大事项基层协商的民主自治，小区、院落物业自治，平安楼栋的治安联防自治等机制，使居民的知情权、参与权、表达权和监督权切实得到落实和保障。”朝阳区委书记祝永安说，为民服务本来就是社区的“主业”，新模式已把社区从原来的各项繁琐事务中独立出来，下一步，就要将社区的这一“主业”无限放大。

　　祝永安表示，朝阳区将按照“政府引导、社会参与、项目运作、居民受益”原则，通过建立普惠式服务、订单式服务、救助式服务、互助式服务，利用“全资”购买、“融资”参与、“助资”引入、“志愿”加入等形式，整合社会资源，建立起全方位、多层次的养老、文化、安防、社会援助等服务体系。

　　一路深入采访，一路实际调查，朝阳之行，在辖区百姓的频频点赞、工作人员的满满自信中，记者深深感受到了改革激发的活力，创新带来的变化。相信随着“朝阳经验”在我市推广、复制，这一解放思想催生的城市管理改革之花，必将引发全市经济社会诸多领域的改革与创新，必将激发一浪接一浪加快建设东北亚区域性中心城市的新活力、新创造、新收获。