浅析流通领域食品安全的监管

浅析流通领域食品安全的监管

桦甸市工商局  张永贤

      食品安全是社会公共安全的重要内容，不仅关系到人民群众的身体健康和生命安全，也关系到社会和谐稳定。流通环节食品安全是工商行政管理的重点、热点、难点内容，也是风险较为集中的领域。因此，工商机关对食品流通的监管责任重大，不仅是履职到位、服务为民的必然选择，也是建立良好市场经济秩序的重要保证。然而，长期以来，虽然工商部门始终将流通领域的食品安全监管作为市场监管工作的重中之重，食品安全监管不断加强，食品市场秩序得到了逐步规范，却仍然面临多重困境，许多方面亟待改善。

      一、工商部门食品安全监管面临多重困境

      1.食品安全监管体制先天不足，职能分工不明确。

      食品的生产与消费是一个环环相扣的链状过程，设计食品及其辅料的生产、加工、分销、贮存和处理，也包括与食品接触材料或原材料的生产。按照《食品安全法》的有关规定，质量监督部门、工商部门、食品药品监督部门、卫生部门之间的权限应当重新调整。职责分工的前提是确定明确的划分标准，但《食品安全法》没有严格界定生产领域、流通领域和餐饮服务的含义，给具体实施操作带来了难度。食品安全监管经常需要跨行业、跨部门、跨专业的联合治理，这就从外部环境上给工商部门实现更有效地食品安全监管增加了协调配合的难度。

      2.工商部门监管能力有限。

      流通领域对于工商部门来讲并不陌生，但是从商品质量到食品安全这些监管内容对于工商部门来讲却是新的课题。在这方面工商部门虽然进行了多年的实践探索，但监管能力仍十分有限。首先，是对食品安全标准的制定与执行方面的知识极为有限。一直以来，食品安全标准由卫生部门制定，生产技术方面的标准由质监部门制定，而工商对此既无参与的权利也无参与的能力。但在日常监管中，工商执法人员，尤其是一线执法人员却需要掌握这些知识，相关专业知识的局限严重制约了工商部门食品安全监管履职到位。其次，对食品安全性检测结论的法律效力有限。虽然工商系统大力建设食品检验设备，但无论是食品检测车还是快速检测箱的检验操作人员，都没有CMA认证，不具备法定的检验资格，因此出具的检验报告仅能作为参考而没有法律效力。这不仅降低了工商部门发现食品安全问题、处理食品安全违法行为的效率，同时也制约了工商部门的执法权威。另外，工商部门对食品安全违法行为的查处手段和力度非常有限。长期以来，工商部门对查出违反《商标法》、《反不正当竞争法》等法律法规的案件得心应手，而对于《食品安全法》所规定的相关监管内容相对而言正处于探索积累中。同时，由于工商执法缺乏强制手段，特别在当事人拒绝配合的情况下，调查取证十分困难。

      3.食品安全监管理念需要转变。

      长期以来，广大工商执法人员针对流通领域的食品安全监管花费了大量的时间和精力，但在理念上仍存在一定的偏差，主要表现在重视证照，而忽视或轻视了持续的管理监督。在实际情况中，发现无照经营户，能够及时督促领取证照，但在食品流通许可中对申请人食品经营的行为能力等条件没有严格审核。关于这一点，吉林省于2012年5月31日颁发了新的《吉林省食品流通许可证管理办法》，针对申请人食品经营行为能力及条件进一步具体要求，增加了对经营区域、设备设施及从业人员食品安全法律知识等方面的要求，加强了对流通领域食品安全的监管力度。然而，在食品流通许可审核、发放之后，仍缺乏持续有力的巡查监督。基层工商往往面对各种专项检查，便全体出动，而对经营者的食品安全制度日常落实重视不够。

      二、对流通领域食品安全监管的对策建议

      1.针对“分段监管”导致的监管效率低下问题，有两种解决方案。其一，若继续实行这种体制，必须有一个强有力的协调联络机构来保证监管的力度。其二便是整合目前的卫生部门、农业部门、技术监督部门、工商部门等相关部门，建立国家综合体系，负责食品安全。实现无缝隙的系统管理方式。从政府监管的角度来讲，两种解决方案并无优劣之分，加强食品安全监管才是我们的最终目的。

      2.工商部门监管能力有限导致执法大的独立性较弱，没有其他部门的配合与支持很难完成监管任务。首先需要努力通过立法手段增强工商部门食品安全独立执法能力，当然这是短时间内无法解决的。其次则应在现有基础上，打破部门之间的隔阂，建立深层次的合作机制，借助卫生、质监、农业、公安等部门的支持，进一步把好流通环节食品安全关。当然，除此之外，加强对工商执法人员的知识培训，也十分必要。

      3.在日常监管中加强流通领域食品监测。一是严把食品经营入市关、经营过程行为关和食品经营退市关。食品经营入市关即三个“准入”——以《营业执照》为条件的主体资格准入、以《食品流通许可证》为条件的“经营活动准入”和根据《食品安全法》规定的“食品准入”。经营过程行为关即依托市场巡查制度对违法经营行为的依法查处。食品经营退市关，即对不符合规定的经营环境、违法经营行为主体、严重危害食品安全的经营品种等坚决退市。二是要完善市场巡查制度并加强食品监测制度。要将普通的综合巡查转变为专业巡查，成立专业化的检查小组，对重点区域、企业、品综合那个实施重点巡查。同时加强对重点食品的抽样检验，依法报告和发布抽样检验信息。

      4. 以网格化监管为依托构建食品安全监管体系。一方面要及时将书式巡查档案录入基层管理系统，使监管干部的巡查实际情况与书式档案、电子档案、巡查轨迹统一，达到巡查有痕迹、有记录、有档案的监管效果，降低原有监管模式下的责任不清、问责不明等带来的监管风险；另一方面要全面推行食品安全电子监管，食品批发部及大中型超市安装食品安全电子台账管理系统。要求经营者按照规范要求做好索证资料信息化、进（销）台账电子化工作，实行食品销售电子出票；督促引导食品经营者采购食品时，向供货商出示食品安全电子监管进货卡，并索取电子进货票据。

      三、结语

      食品安全无小事，随着经济的发展和人民生活水平的提高，食品安全这一关系到人民健康的大问题越来越受到各方面的关注。食品安全监管是工商监管的第一要务，在工商部门的努力下，食品安全监管工作已经取得了阶段性的成效，但仍要切实增强食品安全监管的危机意识，借助科技力量，大力推进流通环节食品安全监管现代化建设，严格落实监管责任，确保食品安全监管制度落到实处。