中美食品安全信息披露机制的比较研究（下）
（四）信息披露内容：美国丰富、分类科学；中国有限、缺乏科学分类
中美在食品安全信息披露的内容方面存在较大的差距。
1、美国食品安全信息披露的内容丰富、分类科学，可以满足不同使用者的多种需求
美国食品安全信息披露的内容特别丰富，如食源性疾病预警信息、食品质检报告信息、问题产品召回信息、消费者投诉信息、教育与培训信息、国家食品安全投资计划信息、科研机构研究报告信息等，几乎囊括了所有与食品安全有关的信息，信息内容科学、全面、合理，具有较强的指导作用。
为最大程度地满足不同群体对信息不同的要求，美国对食品安全信息披露的内容进行了科学的分类。如为消费者提供的信息包括：食源性疾病预防、家庭安全食品备制、问题产品召回、教育及培训等，以便消费者能够在购买食品中能够更好地保护自己的权益；为生产经营者提供的信息包括：法律法规、政策信息，产品质量标准和责任信息，生物技术和安全操作技术规范（HACCP）等技术信息，国内外食品经营市场信息；为科学研究工作者提供的信息包括：研究报告数据库信息、风险评估信息、新技术发展趋势信息等。
丰富的内容和科学的分类使得信息使用者对相关信息的了解更加深刻，能极大地提高信息的有用性。
2、中国食品安全信息披露内容有限、缺乏科学分类，不能满足不同使用者的多种需求
中国食品安全信息披露的内容有限，主要以突发性食品污染事件及人畜共患病事件等的事后处理通报信息为主，食品安全教育与培训、预警类信息极度缺乏，既不利于指导食品生产企业，也不利于提高消费者的食品安全知识水平。
中国披露的食品安全信息没有进行科学的分类整理，基本上都是以最原始的形态公布，信息中的专业名词和术语晦涩难懂，也没有相应的专家解释，导致信息质量低下，不能满足不同利益主体的不同需求。
综上所述，中美食品安全信息披露机制的差距如表1所示。
二、中美食品安全信息披露机制差距形成的原因分析
中美食品安全信息披露机制差距形成的原因，主要包括：投资不足、监管体制不顺、立法不完善、社会公众参与程度低所分别导致的信息披露基础制度建设滞后、信息披露主体分散、信息披露缺乏法律保障、信息披露缺乏社会监督等四个方面。
（一）投资不足导致信息披露基础制度建设滞后
食品安全信息的采集、分析、追溯、发布与反馈制度为食品安全信息披露机制的基础制度，这些基础制度的建设需要巨大的食品安全投资。
美国高度重视食品安全投资。如2010财年美国食品和药品管理局（FDA）的项目经费（Program level）比2009财年增加了5.11亿美元，2011年美国食品和药品管理局向总统申请的预算经费高达40.3亿美元。①受益于长期大量的食品安全投资，美国检验机构权威、检测技术先进、信息采集渠道广泛，实现了食品安全信息的及时和全面采集；通过风险评估、风险管理和风险交流对初始信息进行加工处理，保证了信息披露的科学性；覆盖全面的信息记录系统保证了食品安全信息的准确、真实及可追溯；通过建立统一的信息发布平台，实现了食品安全信息的共享；通过在线提问、免费热线、调查与评估等方式，实现了食品安全信息对社会公众的及时反馈。
与美国相比，中国在食品安全方面的投资严重不足，根据美国财政部与中国财政部网站披露的数据，2013年美国有关食品数量与质量安全有关的财政投入占财政总预算的比例高达3.89％，而中国的比例仅为0.34％。中国食品安全投资极度匮乏，相关检验机构的基本物质保障条件较差，导致食品安全信息的采集、分析、追溯、发布与反馈等基础制度建设严重滞后，食品安全信息披露内容有限、质量不高。
（二）监管体制不顺导致信息披露主体分散
美国实行的是以分品种监管为主的监管体制，各种食品根据其类别“从农田到餐桌”全过程的监管均由一个部门负责，分品种监管体制形成了权责明晰、分工明确的全方位食品安全信息的披露主体，保证了食品安全信息从总体到细节的全覆盖和信息的协调和共享。
中国实行的是以分环节监管为主的监管体制，这种不同部门负责不同环节的监管体制会导致食品安全信息披露主体分散，进而影响到食品安全信息的有效供给。同时，各部门之间缺乏信息共享的协调机制，使得一些食品安全信息的披露口径不一致，削弱了所披露信息的权威性和科学性。如关于食品添加剂二氧化硫的使用标准，卫生和计划生育委员会规定的标准是0.0359/kg，而农业部规定的却是0.19/kg，不同部门使用不同的标准，会严重影响食品安全信息的质量和社会公众的信任度。2013年3月大部制改革后，中国食品安全多头监管的问题将在很大程度上得到缓解，然而，由于新的监管体制成立不久，仍然需要一个较长的磨合期才能有效地发挥作用。
（三）立法不完善导致信息披露缺乏法律保障
美国已经形成了相对完备的食品安全法律框架，包括信息方面的立法、食品安全的专门立法以及商业保密方面的法律，为食品安全信息披露机制的完善提供了全面的法律保障。
中国食品安全信息披露的立法并不完善。
在信息立法方面，社会公众获取食品安全信息缺乏法律依据。
在食品安全专门立法方面，首先，食品安全的相关专门法律缺乏有效衔接影响了法律的实施效果，如《农产品质量安全法》规定由农业部门负责监管食用农产品的质量安全问题，《食品安全法》规定由卫生和计划生育部门、食品药品监管部门负责监管食用农产品安全的有关信息公布问题，两部法律均没有明确规定食用农产品安全信息的采集、分析、追溯、发布与反馈各环节的衔接问题，导致农业部门、卫生和计划生育部门、食品药品监管部门在实际操作的过程中，不能相互协调，法律实施的效果比较差。其次，中国食品安全法律法规缺乏可操作性，不够具体，很多食品安全事故发生后却找不到相关的法律法规依据进行及时处理。
在商业秘密立法方面，中国并没有相应的专门法律加以规定，《反不正当竞争法》过于笼统、原则性的规定在实践中难以操作，既不利于对商业秘密的保护，也不利于食品安全信息的采集和披露。
（四）公众参与程度低导致信息披露缺乏社会监督
美国充分的食品安全信息披露与社会公众较高的参与程度密切相关。美国在食品安全立法过程中重视社会公众的参与，在食品安全信息披露全过程中重视与社会公众的交流与反馈。此外，美国民众也具有强烈的食品安全意识并积极付诸行动，如9·11事件后，美国的消费者团体和食品行业团体联合起来，共同成立了一个非营利性的组织，强烈要求政府给予FDA更多的经费。社会公众广泛参与，有利于充分发挥社会公众的监督作用。
中国社会公众在食品安全监管和食品安全信息披露过程中的参与程度较低。一方面，食品安全监管部门披露食品安全信息不注重与消费者的沟通、交流；另一方面，由于教育与培训的缺乏，社会公众缺少食品安全的相关知识，对食品安全信息也极少关注。社会公众的参与程度不高，不能充分发挥对政府职能部门和生产经营者的监督作用，这也会导致食品安全信息披露机制不完善。
三、美国成功经验对中国的启示
为完善食品安全信息披露机制，中国应在加大投资建立信息披露基础制度、改进体制协调信息披露主体、完善立法规范信息披露保障机制、引导公众参与强化信息披露监督等方面借鉴美国经验。
（一）加大投资建立信息披露基础制度
食品安全信息披露的采集、分析、追溯、发布与反馈基础制度的建立及运行良好，需要巨大的投资。中国应借鉴美国经验，进一步加大食品安全投资，建立有效的食品安全信息披露基础制度。
在信息采集方面，建立权威的检验机构，引进先进的检测技术，构建广泛的采集渠道，从而实现食品安全信息及时、全面的采集；在信息分析方面，应逐步建立和完善包括风险评估、风险管理和风险交流在内的食品安全风险分析预警体系，以提高食品安全信息披露的合理性和科学性；在信息追溯方面，应建立起全国性的食品安全信息记录系统及信息可追溯系统，为问题食品召回制度的实施提供事实依据，也为食品安全信息的全面、合理披露提供可靠信息来源；在信息发布方面，应通过开设专门网站，形成统一权威的食品安全信息披露平台；在信息反馈方面，应通过与社会公众的全面信息反馈和交流沟通，完善食品安全信息的披露内容，提高所提供信息对信息使用者的有用性。
（二）改进监管体制协调信息披露主体
中国目前的食品安全监管体制存在多头监管、各自为政、各成体系的问题，从而导致食品安全信息披露主体分散，相互之间缺乏信息共享机制。中国应借鉴美国经验，纵向监管方面，应实行国家监管机构垂直一体化的监管体制，形成国家披露为主、地方披露为辅的互补体制；横向监管方面，应明确划分食品安全监管各部门的职责权限，建立综合协调机制，实现食品安全信息资源的共享和协调。
（三）完善立法规范信息披露保障机制
食品安全信息披露覆盖的领域广泛，需要立法加以明确和规范，健全的法律法规可以为食品安全信息披露机制的完善提供规范的保障机制。中国应借鉴美国经验，一方面，加快修订食品安全的各项专门法规，对食品安全信息披露的主体、内容、标准及处罚措施作出明确规定；另一方面，加强信息类和商业秘密保护的专门立法工作，界定社会公众对食品安全信息的知情权和商业秘密的范畴，为食品安全信息的有效采集和披露提供法律依据。
（四）引导公众参与强化信息披露监督
食品安全信息披露涉及社会生活的方方面面，与每个社会公众的切身利益紧密相关。提高社会公众在食品安全监管和食品安全信息披露中的参与度，可以让最有发言权的社会公众充分发挥应有的推动作用。中国应借鉴美国经验，对包括行业协会、消费者保护组织、食品生产经营者、消费者和新闻媒体等在内的社会公众进行积极引导，重点加强对生产经营者和消费者的食品安全教育与培训，提高社会公众的参与度，发挥社会公众的监督和促进作用，实现包括政府在内的各利益主体的良性互动，从而逐步完善中国食品安全信息披露机制。
注释：略
作者： 中南财经政法大学会计学院 刘家松