长江体制改革成烂尾工程地区间以邻为壑各留暗门
一条长江水道，几多梗阻难解。
嘉陵江与长江间有一小段不通航，打通的关键是修丽泽港，重庆、四川两地为此“协调”了10多年，仍然卡在那里。
荆江“中梗阻”一直是长江航运瓶颈，2013年国家投入43.3亿元进行整治，但熊家洲至城陵矶段43.8公里至今没有确定方案。长江航道局荆江航道整治工程建设指挥部常务副指挥长高凯春称，这一段是“截弯取直”还是按原航道整治，有关部委、湖北省、湖南省争论了20多年，组织了无数次专家论证会，但各有各的利益诉求，一直定不下来。这个地方不治，荆江“中梗阻”就解决不了。
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《经济参考报》记者日前在长江沿江省市采访发现，多头管理、条块分割的体制使得地方与地方、部门与部门、地方与部门之间互设“关卡”矛盾重重。一条完整的水利大动脉被割裂得七零八落，导致“该管的不想管，想管的管不了”，沿江企业和百姓为此叫苦不迭。
尽管多年来地区之间、部门之间建立了一系列协调机制，但由于种种原因，始终难以有效深入推进。前两年中央曾决定整合海事、公安、渔政、水利等部门的执法力量，然而，改革过程中遭遇利益部门抵制，有基层执法人员诉苦道：“现在的体制比以前还乱，改革改成了个‘烂尾工程’。”
长江里究竟有几条“龙”？重庆万州一家港口企业的负责人深有体会。他说，建个码头从跑手续到投产，8年算快的，什么单位都来管。航道、海事、建委、移民、国土、规划、水利、地震、消防、质监，连街道办事处、居委会都来管。
四川省宜宾勋泰航运有限公司总经理钟贵林这几年过得很艰难。由于向家坝水电站建设，金沙江下游100多公里航道已断航6年，原计划4月30日启用的升船机要推迟26个月运行，这对像宜宾勋泰这样只有五六条船的小企业是毁灭性的打击。他对《经济参考报》记者说：“船不能正常运行，没办法生存了，公司银行贷款和民间借贷超过4000万元，员工已经五个月没发工资。”
“宜宾的航运企业全面亏损，砂石船、运输船没有生存空间。”宜宾航运协会会长袁伦称，电站修好了可以改善航道条件，可企业只看发电效益，根本不考虑航运需求，向家坝还预留了一个500吨的升船机，溪洛渡、乌东德和白鹤滩没有任何通航设施，大家的意见很大。
除了航电矛盾，航道和海事数据不一致也困扰着航运企业。袁伦说，长江宜宾段海事、航道分属地方交通厅和交通部直属系统，海事部门的限制水深有时和航道部门公布的不一致，企业无所适从。按航道局公布的水深报给海事，签不到证，也就没法走船。另外，进入不同海事部门管辖的水域，他们的执法办法、尺度也不一样，船员操作起来很麻烦。
海事部门体制不顺，还会导致重复收费。重庆鄂渝港口装卸有限公司负责人说，地方海事管支流，长江直属海事管干流，船在嘉陵江装货之后，到地方海事局签证要交船舶港务费，船到了长江干线，隶属长江海事局的重庆海事检查到了，又要签证再交一次钱。
出口货物运输要和更多部门打交道，面对的“隐形关卡”也更多。民生物流四川有限公司总经理杨劲松说，由于不同地区海关间互相竞争、抢夺关税，企业经常被两头推诿。
“九龙治水”相互掣肘难成合力
立体综合交通体系中公空铁水管的衔接问题，三峡大坝及上游水库群的联合调度问题，渔业资源保护与水电站、航运的矛盾等各种问题，都因部门之间的利益不同、相互掣肘难以形成合力。
《经济参考报》记者乘坐长江宜宾航道局的公务船在长江航行，航道人员仔细清理了几座航标周围的杂物，船开至金沙江口时，眼见前方航标毁损，工作人员却无动于衷。“那边是金沙江水域，归地方港航部门管，我们不能过去”。
阳段、九江段水域采访时，记者看到海事部门对非法采砂船不断驱赶。一位工作人员说，采砂归长江水利委员会管，但采砂船在长江出事了责任在我们，没有办法，只能把船赶出我们的辖区，赶出长江干线。
宜宾地方海事局局长严以立直言，长江海事局只是长江中游海事局，既管不到四川段也管不了江苏、上海段。长江海事局相关负责人对这种体制割裂相当痛心：“我们搞了个电子巡航，大家反映很好，可是数据采集没办法采到全程，新的航法航路、程序规范、船员要求等也都管不到其他地方，安全管理工作困难重重。”
负责三峡船闸运行管理的长江三峡通航管理局与中国长江三峡总公司的矛盾也由来已久。长江三峡通航管理局局长助理徐祖亮说，按现有的体制，我们是接受公司委托管船闸，经费是他们给，“政府给企业打工，说不过去”。另外，“船闸运行维护是我们，设备设施修理是三峡公司。他自己出钱，船闸想修就修，既是通航主管部门，又是运行部门，我们没有太大话语权”。
除了航运体制，长江水生态和水资源管理也缺乏协调，水利、环保部门各自为政。长江水利委员会主任刘雅鸣介绍，水利部门有水功能区划，环保部门有环境保护功能区划。水利部门讲求的是总量控制，有个纳污能力指标，根据纳污能力提出排污意见，环保部门根据这个意见对工厂排污进行控制，这个很清楚，但实际工作中，环保部门不管这个纳污能力指标，只管达标排放，没有总量的概念。“即使都达标了，但总量超出很多，还是多排了”。
在长江水资源保护局前局长翁立达看来，造成目前水电工程一哄而上的根源在于国家有关部门的政策不符合实际，导致水电规划先出台，电力企业发电优先，不太考虑生态、防洪、供水、航运等综合需要，屡屡引发争议和批评。
有专家指出，“多头治水”并没有达到“团结治水”的目的，反而鼓励了各部门从局部利益出发，对长江水资源的某些功能“分而治之”，难以形成治江合力。“‘多头管理’有它的合理性，长江很复杂，涉及面很广，集中众多部门的力量，让专业人员管专业的事。”翁立达说，但从目前的情况来看，效果并不理想。
地区之间以邻为壑各留“暗门”
湖北省社科院副院长秦尊文认为，长江经济一体化最大的障碍是行政区划带来的分割，尤其在现有的财税和考核体制下，行政区划导致的地方利益格局很难打破，各省市普遍缺乏协作意识。
《经济参考报》记者走访发现，各地都在关注自己的利益，对同一个问题的看法往往截然对立。如三峡通航瓶颈问题，重庆力推建设第二通道，湖北主张发展翻坝运输；对于南京长江大桥卡口，中上游省市意见颇多，江苏则认为中上游货物大可通过南京港转运；湖南、江西希望在洞庭湖、鄱阳湖湖口建坝，湖北、安徽等地则坚决反对。
产业布局以邻为壑，不考虑对下游地区造成的损害。如水泥、化工等高污染产业，由于缺乏上下游利益补偿机制，各地往往会布局在自己的下游，结果是上游地区经济发展了，下游地区环境却污染了。
港口建设重复建设产能过剩，各地大肆争抢货源，甚至由财政出钱补贴。重庆市交委副主任梁雄耀称，这两年四川为了发展港口，不愿让货物到条件更好的重庆中转；四川内部的泸州港、宜宾港也互相争抢。宜宾市市长徐进坦言，政府为了支持宜宾港发展、吸引货源，去年给的补贴就有7000多万元。
即便在各地都有需求的航道建设上，不同地区和部门之间也少有协作。
湖北省社科院副院长秦尊文说，纵观改革开放以来30多年的发展，竞争曾经是区域经济发展的主旋律：争取资源要素，争抢产业项目，争夺增长速度和总量排名，争当中心城市和城市圈、城市群“老大”；县与县竞争，市与市竞争，省与省竞争；竞争激发出区域经济发展的强大活力，但也割裂了市场，形成了一个个相对封闭的“经济圈”，甚至造成圈与圈之间、区域与区域之间的无序和恶性发展。
上海市政府合作交流办区域合作处处长程建新坦言，如果按照现在的格局，各个地方、各个部门必然要先考虑自己的利益，导致局部利益、地方利益优于整体利益、国家利益，不利于形成物尽其流的沿江大通道，最终大家的利益都会受损。
协调机构协作机制无一见效
各地都反映缺乏良好的协作机制与平台，难以实现有效对接与合作。事实上，早在上世纪80年代，沿江省市和上、中、下游之间探索建立了一系列协调机制，也取得了一定效果，但由于种种原因，始终难以有效深入推进。
《经济参考报》记者沿江采访发现，长江经济带上升为国家战略后，各省市政府和有关部门都认识到，要挖掘长江黄金水道的巨大潜力，“切香肠”式的机构设置和管理体制是最大障碍，也是首先要解决的紧迫问题。期盼着加强长江流域各地区之间的交流合作，实现产业互补、协调发展。长江航务管理局局长唐冠军说：“建设长江经济带，理顺体制是最重要的，体制顺了，一顺百顺，很多问题就迎刃而解了。”
记者粗略梳理，现有的区域协作机制有长江三角洲城市经济协调会、长江中游四省水运规划工作联席会议制度、长江中游四省交通运输区域合作机制、长江水运发展协调领导小组会议以及沿江29个重点城市合作建立的长江沿岸中心城市经济协调会；在长江上游，为打造源头航运物流中心，川滇黔三省八市也加强了合作与交流。
秦尊文认为，这种流域内的协调机制，在建设流域内统一市场、打破行政壁垒、优化流域内产业布局上起了一定的作用。如长江中游四省之间的18条断头路，2012年以来已经开通4条，其他的也都有明确时间表。
但现有的协调机制相当松散、作用有限。南通市发改委一位曾多次参与长江沿岸中心城市经济协调会的同志说，协调会层次较低，各城市重视程度不够，积极性不高，缺乏实质性内容，基本上是个务虚会，会上大家热烈拥护，会后各打算盘，真“动”的不多。
“没有分工互补，协调发展的空间就不大，省内的还好说，省际之间要办成件事就很难；都想唱主角，不愿当配角，长江经济带将永远是个割裂的经济带。”湖北省发改委长江经济带指导处处长常贤波介绍，湖北希望以先发带动后发，实现区域一体化发展，将与九江一江之隔的黄冈小池镇开发作为省级战略，但很难推动。“省内黄石和黄冈之间的长江大桥早已取消收费，但黄冈小池和九江之间的长江大桥还在收。我们想让这个桥也取消收费，协调了无数次，就是解决不了，因为去九江的车多，从九江到黄冈的少。”
对于长江水上执法力量过于分散，条块分割的体制积弊，中央有关部门也曾经启动了相关改革。多位基层执法人员透露，前两年中央曾决定整合海事、公安、渔政、水利等部门的执法力量，成立类似于海岸警卫队一类的机构，并完成了编制备案分配，但后来由于牵动了利益，一些部门抵制这项改革。一位基层海事局政委向记者诉苦道：“现在的体制比以前还乱，改革改成了个‘烂尾工程’。”
（本版稿件除署名外均由记者唐卫彬、刘亢、皮曙初、王贤、贾远琨、张翅采写）
（责任编辑：唐岩 ）
