规划环评不是“奢侈品”

　　规划环评是推动绿色化转型的重要抓手。但从目前情况看，规划环评对规划本身进行实质性优化调整的效果并不明显，没有能够有效发挥从源头遏制环境问题的作用。对此，有人戏称规划环评目前只能是“奢侈品”。

　　从经济学角度分析，奢侈品是一种高级消费，是需求弹性较大的一种稀缺资源。在以往大量规划未做环评的背景下讨论，规划环评确实符合“潜在需求大”故而稀缺的特点，而其公共政策属性又使其成为一种高级层次资源。规划环评的出现，是环境保护管理制度必然发展的结果。在新型城镇化、工业化不断扩张，区域、流域等尺度不断拓宽的今天，环境管理的目光必然会投至更大的空间范围。如果我们将环境质量改善作为一种政策效用，那么规划环评无疑是要实现区域范围内资源环境要素的优化配置。而大量行业、区域的规划编制又要弥补以往环境因素的空白。这种供需便促进环境管理自我更新，衍生了规划环评的政策供给。

　　此市场的持久有效，须立足于其能提供专业的环境因素考量而存在。从规划编制单位而言，其需求根源在于“区域尺度资源环境信息不对称”，如环境问题识别不清、地区环境资源承载力的计算不明等。这也造成各种规划执行后环境资源的污染和浪费。规划环评提出参与要前置，全程要互动，但在现实操作中暴露出一系列问题。

　　第一，在法律层面，规划环评先天不足。如城市总体规划的编制是严格按照《城乡规划法》的要求开展，自有一套成熟、标准化的流程。而规划环评无专门法律规定，只有新环保法“未进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施”这一条约束。同时，“全程互动”的要求也无法律的强制规定。

　　第二，在技术层面，规划环评缺乏理论基础和系统的技术方法。例如，有一些规划编制单位抱怨，规划环评中计算的诸如人口、产业、交通等信息，仍然是依据规划确定的结果。

　　第三，在程序层面，规划环评的后续跟踪缺位。规划对环境的影响主要在实施阶段显现，但规划环评的跟踪尚不能及时跟上，再加上规划本身还存在调整或变更的现象，因此规划环评不能在早期介入后就撒手不管。

　　以上问题造成需求方与供给方的失衡。规划环评作为环境资源信息供给方，没有充分发挥角色作用，在实际操作中也使得规划单位没有发现其具有不可替代性。随后的两大问题就是：规划环评为什么不可以直接作为规划编制本身的内容之一，由规划单位自己编写？既然规划环评的法律约束力欠缺，为何让无强约束效力的规划环评来制约有强约束效力的规划？

　　对此，有必要重新回到规划环评的设计初衷。规划环评的本质是要着眼于解决环境要素分配不合理，或优化资源环境要素。其核心优势在于能在区域层面进行优化配置。如果说这种核心优势需要保持并逐渐放大，至少在以下几方面要得到落实：

　　一是法律地位需要大幅提升。法律赋予的是一种对话的权利，现在急需提高规划环评的强制力，使其供给更有约束力。这样，需求方与供给方的沟通就建立在互相尊重和需求的基础上，而不是自说自话，干涉和干扰对方。需求方也不会以规划环评“技术弱”和“宏观性差”为由阻碍供给方介入。

　　二是技术方法需要更加精细，例如对环境承载力、环境容量等核心问题要计算清楚。这需要提升相应技术水平。当前实践中的模型应用或数学计算，理想化条件较多，产生的误差较大，无法切实起到对症下药的效果。规划环评只有得到规划本身无法得到的环境资源信息，才能真正起到吸引规划方主动寻求环评的效果。

　　三是环境问题并非短期问题，规划环评如何真正成为战略决策的依据，要求其技术合理，指标形成刚性约束（弹性不能太大），并且要明确是在多大尺度上的约束。目前，规划中较多采用多情景分析，规划环评也可以设立情景分析，考虑不同环保途径下各种发展的可能性，为方案的选择和最终的决策提供依据。

　　四是导则的针对性急需加强。目前的规划环评导则提供的仅仅是思路和框架性指导，其思路方法具有较明显的项目建设特征，对具体行业和不同区域的指导性较差。通常而言，导则只能解决共性问题，而现实中遇到的是个性问题，因此行业导则的针对性需要加强。

　　五是规划环评要有弹性。事实上，规划作为一种政府管理工具，本身就存在部门间合作和协调的问题。规划环评在目前部门利益固化的当下，更需要进行博弈。具体可采用分析—协商的机制，形式包括联席会议机制、政府常务会的会议纪要、部门之间的协调会等。京津冀跨区域联动机制的建立已经做出了很好的例证。

　　六是规划主体与环评主体的关系要定位准确。有的规划方认为规划环评“宏观性把握不够”，摆出高高在上的姿态。正视环境要素的潜在价值，要实现观念的转变和自身能力提高。要厘清规划环评和规划技术人员之间，技术人员与管理者、管理者与管理者之间的关系。只有改变上层管理者的思维定势，规划环评的实施模式才有可能不断改革和创新。

　　总之，规划环评要摆脱奢侈品属性，重点还在于自身能力提升。只有将其角色的核心优势强化，规划环评才能真正发挥公共政策的作用，从而变为必需品。