依法治种简政放权——我国植物新品种权保护与市场监管综述
品种是种子市场的核心竞争力，却也是最易疏于监管而侵权丛生的领域。为实现科学、合理、健全的依法治“种”，今年4月20日提请全国人大常委会审议并向社会公众征求意见的《中华人民共和国种子法（修订草案）》，特别加大了对知识产权的保护力度，引入了“实质性派生品种”的概念，以保护原始植物新品种权人的合法权益；同时，简化管理环节，强化事前、事中和事后全程监管，并加大法律处罚力度，以打击种子市场广泛存在的不正当竞争乱象。
新品种保护纳入种子法，赋予品种权人商业生产独占权
1999年我国成为国际植物新品种保护联盟（UPOV）第39位成员，并实施植物新品种保护制度以来，大大激励了农作物育种创新。一个植物品种满足特异性、一致性和稳定性以及新颖性、具有适当命名等要求，就可以获得授权，品种权人对该品种拥有独占权利。
自1999年我国开始植物新品种授权以来，有1.2万个品种提出申请，截至2014年共授权4488个，申请量年均增长40%，但其中修饰性、模仿性品种较多，同质化问题突出。一些企业在前人培育出的优质品种基础上进行个别性状的简单修饰模仿后，就堂而皇之地申请保护并销售推广，这对原始创新是致命性打击。
为回应种业关切，适应现阶段种业发展形势需要，此次修改种子法将现行植物新品种保护条例中的基本制度修改后，合并到新修改的种子法中，单列新品种保护一章（第四章）。对植物新品种的授权条件、授权原则、品种命名、保护范围及例外、强制许可等作了原则性规定。植物新品种保护的其他具体制度，仍适用《中华人民共和国植物新品种保护条例》及有关部门规章（草案第二十四条至第三十条）。
“知识产权制度是现代种业发展的基石。植物新品种权保护纳入种子法，不仅有利于提高植物新品种保护工作的力度，还可提高鼓励创新尤其是原始创新的积极性，使我国种业发展具有可持续的创新能力。”中国农科院知识产权中心主任宋敏说。
特别需要注意的是，经多次评估论证并征求农业行政主管部门意见，此次草案借鉴吸收了国际上通行的保护植物新品种的做法，引入实质性派生品种概念。实质性派生品种是指由原始品种实质性派生，或者由实质性派生品种再次派生出的品种。与原始品种相比，实质性派生品种除了因派生行为导致的性状明显差异外，其余性状与原始品种的基因类型或者基因型组合决定的性状保持一致。
草案规定，实质性派生品种可以申请并获得植物新品种权，但对其进行生产、繁殖或者销售等商业化应用时，需征得原始植物新品种权所有人的同意。考虑到各类植物新品种保护的差异性，草案规定，实施实质性派生品种的植物种类、判定标准及起始时间由国务院农业、林业行政主管部门分别确定（草案第二十八条）。
“实质性派生品种制度最大的好处就是保护原始创新，维护原品种人的商业利益。
虽然是首次引入概念，但有了实质性进展——虽然实质性派生品种可以申请植物新品种权，并获得授权，但没有原品种人的同意，是不可以进行商业化行为的。它赋予了权利人为商业目的的生产销售授权品种的独占权，这对促进种业创新有很大的激励作用。”农业部种子管理局副巡视员吴晓玲说。
简化管理环节，生产经营许可“两证合一”
按照党的十八大和十八届三中全会提出的关于深化行政审批制度改革的精神，草案共减少和下放了4类行政许可事项：一是缩小农作物审定范围，取消国务院农业行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门可以各自再确定一至二种主要农作物的规定；二是将种子生产许可证和种子经营许可证合并为种子生产经营许可证；三是将核发实行选育生产经营相结合的种子企业的种子生产经营许可证，由国务院农业、林业行政主管部门下放到省、自治区、直辖市人民政府农业、林业行政主管部门；四是设立品种审定绿色通道，简化部分种子企业品种审定程序（草案第十七条、第三十一条、第九十二条）。
“按照国务院简政放权的要求，草案将种子生产许可证和种子经营许可证合并为种子生产经营许可证，规定由生产经营者所在地核发。一方面只需办理一个证，从行政手续上减轻了种子企业的负担，另一方面强化了企业的主体责任，从品种生产到经营环节，持证者都要负责。从品种到生产到销售一证管到底，加强了对源头的管理。”吴晓玲表示。
但是，在异地制种普遍存在的情况下，对于“两证合一”也有不同声音。“此次其目的是为了简化行政许可程序，初衷是好的。但这样会造成一个问题，比如重庆市的玉米杂交种子是在海南省制种的，那么许可证究竟由谁核发呢？按照农业部规定，异地制种是在制种地申领许可证，那就可能导致种子的生产部分要到海南省去申领许可证，但是经营部分又要到重庆来领证，两地发的都叫生产经营许可证，一个种子有两本生产经营许可证的情况如何处理？”全国人大常委会委员陈光国说。
“如果可以做到信息共享、公开透明，注册公司的信息、成本来源等联网都可以查到，那么‘两证合一’就畅通无阻了。现在来讲，异地发证会给整合带来麻烦。”中国种子协会副会长邓光联认为。
针对异地制种可能带来的问题，草案规定，国务院农业、林业行政主管部门建立统一的种业信息发布平台、监管平台和植物品种标准样品库。省级以上人民政府农业、林业行政主管部门应当建立品种审定、品种登记、新品种保护、生产经营许可、市场监管等种业信息发布制度（草案第五十七条）。
明确执法主体，加强事前、事中和事后全程监管
2000年种子法实施以来，种子市场开放，各路资本进入种业。民营种业公司、股份制公司、科研院所自办公司、农业技术推广人员纷纷自立门户，裂变式增生建立起基层渠道零售终端，全国一下子出现了8700多家种子公司。
“企业太多，农户分散，事后监管工作量太大，如果事前不作为都放到事后监管势必会造成问题。但很多问题是‘一管就死、一放就乱’，事前监管，包括对品种的审定、品种的登记、种子生产经营的许可等，不能没有门槛，那样会乱，但也不能卡住企业的路，把创新的可能‘管死’。我们要有条件地、逐步地培养市场环境，法律条款也要和大环境相适应。”邓光联说。
事中、事后监管就是在制种环节、种子加工包装环节、种子销售环节等，加大监管，保护品种权，保护种子的质量。“草案的第二十七条指出，任何单位或者个人未经植物新品种权所有人许可，不得生产、繁殖或者销售该授权品种的繁殖材料。草案将生产、繁殖、销售等都加了进来，就扩大了品种权的保护范围。”吴晓玲说。
此外，在质量监督管理一章中专门列出了农林部门可以采取的五项措施，包括：（一）进入生产经营场所进行现场检查；（二）对种子进行取样测试、试验或者检验；（三）查阅、复制有关合同、票据、账簿、生产经营档案及其他有关资料；（四）查封、扣押有证据证明不符合本法或者有关法律、法规规定的种子，以及用于违法生产经营的工具、设备及运输工具等；（五）查封违法从事种子生产经营活动的场所。
“这些以前都是没有具体规定的，但这次在修订草案中明确规定了。草案赋予了各级种子执法部门更多的监管权力，尤其对于造假贩假等不法行为处罚的力度也加大了，违法成本的增加，将有效地约束侵权行为。”吴晓玲说。
而在种子执法方面，目前林业部门由种苗管理机构执法，农业部门有的地方由种子管理机构执法，有的地方由农业综合执法机构执法，也有的地方由种子管理机构和农业综合执法机构联合执法，或者实行“两块牌子一套人马”。
“由于主体不明确，执法过程中会有很多不便于操作的地方。”邓光联说，各地普遍认为，应通过立法规范和明确执法主体。为此，草案规定，农业、林业行政主管部门所属的综合执法机构或者农业、林业行政主管部门委托的种子管理机构，有权开展种子执法相关工作（草案第五十二条）