吕忠梅：美国运用环境标准控制环境与健康风险的启示

　　美国赋予环境标准制度以控制环境与健康风险的功能，并通过建立以保障公共健康为核心的环境标准体系，实现对环境与健康风险有效控制的执法路径，对解决中国目前存在的环境标准价值缺失、体系割裂、内容缺失等问题，实现环境标准的功能再造具有较强的借鉴意义。

　　 引言  

　　传统观念下，环境与健康分属两个不同领域，如何破解研究与管理难题，各国都进行了有益探索。美国作为最早遭遇环境与健康问题的国家，经过多年努力，形成了建立以保障公共健康为核心的环境标准制度和环境与健康风险评估框架，实现了对环境与健康风险的有效控制。当今中国，环境污染已成为影响人群健康的重要因素。控制环境污染带来的健康风险，是建设“美丽中国”“健康中国”的重大课题。环境标准作为“数字化的法律”，是上升为法律的技术规范，具有一定的法律效力。如何通过建立以保障公共健康为核心的环境标准制度，实现对环境与健康风险的协同管控、协调管理，美国的经验值得在结合中国国情的基础上予以借鉴。

　　 美国运用环境标准控制环境与健康风险的启示  

　　美国的环境标准制度历经污染物控制—损害后果控制—健康风险控制，由以州控制为主到以联邦控制为主的过程，逐步建立起了以保障公共健康为核心的环境标准制度，并赋予其环境与健康风险控制的功能。对环境与健康形势已十分严峻、控制环境与健康风险迫在眉睫的我国，非常具有启示作用。

　　 我国环境标准制度存在的问题

　　我国的环境与健康管理实际上处于相互分离状态，标准的制定也基本上相互独立，现有的环境标准制度不具备控制环境与健康风险的功能。以美国环境标准制度为镜，可以发现我国环境标准制度在控制环境与健康风险方面的明显不足。

　　（1）价值缺失。环境标准制度没有确立保障公共健康的核心价值。迄今，我国由各部门、各层级累积制定的各类环境保护标准已达1400余项，但未在法律上明确环境标准制度的核心价值，更未围绕保障公共健康这个核心来构建环境标准体系，导致我国现有的环境标准不具有环境与健康风险控制的基本功能。

　　（2）体系割裂。环境标准与卫生标准缺乏关联。环境与健康监管涉及环保、卫生两个政府部门，需要有统一的执法依据与执法手段实现协同管理。我国不仅未将公共健康考虑纳入环境标准，而且环境标准与卫生标准“各自为政、相互割裂”，冲突之处颇多，无力控制因环境问题引发的公共健康风险。

　　（3）内容缺失。环境与健康风险控制的指标缺失。许多与人群健康有关的重要指标并未纳入环境标准体系。尽管近年来做了一些努力，但由于环境标准制定的基础薄弱，缺乏环境基准，缺乏建立公共健康指标的基础数据，我国的环境与健康标准的内容单薄，无法回应频繁发生的环境污染影响人群健康事件的需求。

　　我国环境标准制度的功能再造

　　可以看到，“十一五”以来，环保部针对环境健康风险管理的实际需要，加强政策引导，组织开展了一系列基础研究，积累了一定的实践经验。但从总体上看，我国的环境与健康科学研究基础十分薄弱，环境与健康科学研究创新能力不强，还不足以支撑我国建立以保障公共健康为核心的环境标准体系。为此，我国迫切需要借鉴美国的思路，建立完善的环境标准制度。

　　（1）确立“保障公共健康”的环境标准制度价值目标。环境标准作为“数字化的法律”，是由法律确立的正式制度。美国的环境标准制定、修改、实施都强调其合法性问题，判断合法性的尺度就是环境标准制度的价值目标。在这个意义上，确立以保障公共健康为核心的环境标准制度价值目标至关重要，它直接决定着污染物界定、指标体系建立、标准实施的合法性。我国可以借鉴美国的做法，通过立法方式，明确宣示环境标准制度的价值目标，建立以保障公共健康为核心的环境标准体系。

　　（2）将与环境污染有关的公共卫生指标纳入环境标准体系。建立以保障公共健康为核心的环境标准体系，关键在于融公共健康与环境标准于一体。从美国的经验看，遵循环境与健康风险产生的规律，以公共健康效益主导环境污染物的界定和治理，是有效管控环境与健康风险的成功经验。我国可以借鉴这个做法，将现有的相互分离的环境标准体系和公共卫生标准体系进行有机融合，根据环境与健康风险控制与管理工作的范围和需求，建立环境与健康风险控制标准、环境与健康影响评价类标准、环境与健康损害判定类标准三大标准体系。

　　（3）健全环境标准的内容。完善的指标体系与科学的量值是标准的生命，美国对于指标体系与量值的确定有相对完善的方法。比如，确定“指标空气污染物”，对有不同健康影响的污染物采取不同的取值方法等，这对于我国环境标准体系实现从“污染源”到“环境介质”再到“风险防范”跨越的意义重大。现阶段，我国应着重加强从“人体暴露”到“健康风险”阶段的标准体系建设，将现有的环境标准体系延伸到环境与健康标准体系。

　　（4）完善环境标准的制定程序。科学合理的环境标准制定程序是实现环境标准价值目标的不可或缺环节。美国在环境标准制定、修改和执行过程中，通过不断完善程序性规定赋予环境标准科学研究以社会功能、实现科学性与民主性的平衡、克服标准不确定性带来的社会问题等，这些经验都非常值得学习。我国至少需要建立环境标准制定的科学性保障程序、环境标准制定与修改的审查程序、公众参与程序、环境标准实施评估程序等。

　　（5）建立环境标准研究长效机制。环境与健康风险不仅将长期存在，而且会随着经济社会的发展以及自然环境的变迁而发展变化，环境问题对公共健康的影响也需要长期不间断的数据积累才可能得出明确的结论，为此，美国在联邦环保局专门成立的环境与健康风险评估机构，组织长时期、大跨度、广空间的科学研究，为以保障公共健康为核心的环境标准制度的有效实施提供了坚实的科学研究基础。我国也应该由国家组建专门的环境与健康风险评价中心，对我国的环境与健康问题进行持续性、大范围的研究，为环境标准的科学建立与合理适用提供保障。