“清单制度”是依法行政的“先手棋”
2014年上半年，浙江省政府正式推出了“三张清单一张网”制度，即政府部门权力清单、企业投资负面清单、财政专项资金管理清单和浙江政务服务网，有力地推动了法治政府建设，探索了国家治理体系建设的有益经验。今年年初，四川、广西、云南、陕西等省份纷纷明确探索建立“清单制度”，以此举把权力关进制度的笼子，是治理方式迈向法治的重要尝试。
党的十八届三中全会以后，党中央、国务院把简政放权作为激发市场活力、发挥市场主体作用的重要一环，在市场体系中，如何规范行政力量，使政府权力在阳光下运行，法的约束性是依法行政的核心。“清单制度”尝试，可以作为政府依法行政的“先手棋”，至少在如下方面发挥了对依法行政的助力作用。
首先，为行政决策体制画出了规矩和方圆。由于缺乏有效决策机制，个别“一把手一言堂”的问题比较普遍，给个别行政领导滥用权力提供可乘之机。通过清单制度立规矩、定边界、划红线，明确政府及其职能部门哪些是权力和义务；并通过进一步健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查决定确定为重大行政决策法定程序。把制度依据、集体决策、多方参与纳入到决策过程中，避免权力“自说自话”。
其次，行政特权被逐步关进制度的笼子。为便于外交等特殊领域的行政管理工作开展，政府设置了不受一般法律约束的权力，即行政特权。实践中，一些行政特权出现受个别领导的个人支配、违背公共利益和工作开展需要的“异化”现象。推行政府权力清单制度，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论，行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。因此，行政权力中的“特例”会越来越少，即便因工作需要确有需要，也必须在“法的限制”大框架下设立。
再次，为行政责任的强化与落实注入“强心针”。政府机关及其行政人员因其公权地位主体、公职身份而对法律法规、授权者承担行政责任，因此其既有开展行政活动的义务，也有对行政行为后果承担责任的义务。行政者“不作为”有责任。因此党的十八届四中全会公报强调落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度；行政者“越位为”也有责任，行政裁决、行政诉讼、行政惩罚、行政赔偿都是纠错问责的方式。从领导干部自身的角度而言，法治行为需要法治思维的规范，这些都需要通过自身的学习和自身的约束外，还必须有来自于外界尤其是群众的监督。通过清单制度，厘清职能权限，完善监督体系，并通过追责机制警示行政人员慎用权力。清单之外是雷区，相信通过这项制度，可以为政府及干部个人的行为提供指针；成为服务政府、法治政府、阳光政府建立的助推器；并为推进国家治理体系和治理能力现代化先行先试。
（作者单位：中共北京市委办公厅信息室）
（责任编辑：章永 ）