欧盟农产品质量安全立法的实践和启示（下）
注重安全更注重质量可以说是欧盟共同农业政策转型后的亮点和特点，但一直以来，保证农产品质量的规制方式都比较碎片化，均采用不同的手段或者针对不同的对象，为此，通过整合这些提升农产品质量的规制手段，有助于通过体系化的制度设计告知消费者其所购买农产品的产品特征和农业特征，前者是指产品本身所具有的特征，如大小、外观、口味等理化和生物性等感官性状，后者是指农业过程中的生产方式、养殖方式、加工工艺、农业和生产产地等内容。在这个方面，从粮食安全到食品(食用农产品)质量，欧盟共同农业政策在发展的摸索中经历了“质变”的转型，其表现形式是在20世纪初以来，欧盟的农产品质量政策大致经历了由依托不同的产品，建立共同市场组织和市场标准，到建立欧洲农产品质量体系[6]。
因此，就农产品的入市而言，一方面需要符合针对安全的卫生规范，另一方面也有基于共同市场需求的质量要求。如附图所示，作为市场准入，农产品的底线要求包括官方执行的卫生标准和针对产品标准的市场标准，在此基础上，欧盟通过差异化的方式提升农产品的质量，这既可以是官方确定针对原产地、传统工艺的官方质量标志，也可以是私人确立的标准。值得一提的是，基于粮食安全、食品质量和食品安全之间的关联性，欧盟于2003年提出了“跨界守法”的机制。相应地，农户一方面要符合关于公共、动植物健康以及动物福利的国家管理规定，另一方面也要符合良好农业和环境条件。违反上述要求的严重程度直接与他们领取欧盟农业补助的额度相关，而后者就是惩罚违法行为的手段。因此，欧盟共同农业政策在从数量到质量的转型中，也将食品安全的相关要求纳入到质量保障体系。
4 欧盟实践对中国农产品质量安全立法的启示
欧盟针对农产品安全和质量实施分类管理，这一管理模式所呈现的是欧盟通过食品安全保证提升消费者信心、通过农产品质量提高农业从业者收入的双规特征，并进一步通过跨界守法机制将农产品的安全保证、产地环境的保护和农产品的质量提升进行有机整合。上述欧盟经验对中国农产品质量安全的立法有以下四个方面的启示。
附图 欧盟农产品安全保障和质量提升的关联图
4.1 落实保证农产品安全的主体责任
中国在重塑食品安全监督管理的过程中通过《食品安全法》确立食品生产经营者保证其生产经营食品安全性的首要责任。农产品安全的监督管理虽不属于《食品安全法》的调整范围，但鉴于农业从业者在农产品生产方面所具有的专业和信息优势，其无疑也是保证农产品安全的首要责任人。因此，将现代化的安全管理体系延伸至农业初级生产环节，同样注重过程控制，包括通过关键点、控制措施、纠偏机制、信息记录等方式将各类农业投入品的安全使用纳入到体系化的过程管理中。由于这些现代化的管理体系将记录生产过程中的危害防控情况作为主要内容，因此，官方的监督管理方式也需要作出转变进而突出对书面记录的审计。就农产品安全监督管理的现代化和与《食品安全法》衔接来说，“预防为主”这一监督管理原则在食用农产品安全立法中的体现同样就是确认农业生产者的主体责任及其保证食品安全的义务，在此基础上，针对个人、合作社、单位这些不同的生产主体的差异性，应把握官方监督管理的灵活性。
4.2 对中小型农业从业者实施灵活监管
欧盟在原则性规定的前提下依旧通过例外规则赋予监管的灵活性，如针对小型食品从业者的主体责任而言，欧盟成员国的官方控制可以通过明确“少量”的定义免除有关获得场地许可和实施管理体系的义务。相比而言，中国农业生产中存在大量的小农作业，目前对农产品的销售并未设置许可要求，但实践中，农产品生产的组织化、网络化突破了本地农产品销售量小、直接供应的特征，因此，有关农产品管理的制度设计也需要具备一定的灵活性和针对性，从规模、产值、货值等方面实施农业生产的分类管理。此外，法律、法规认识的缺乏也是基层执法和农户守法的困境所在，我们可以在法律、法规的基础上对守法和执法的细节进行指导，提高农业从业者对于法律、法规的认识和基层执法人员的执法水平。
4.3 构建农产品市场准入的多重标准
对于农产品，欧盟转变依靠检测终产品的事后管理方式，将安全保障的重点放在了良好卫生规范和危害分析和关键控制点体系这些预防性的管理体系上[7]。相反，为了推动国内统一市场的发展和获得国际市场竞争的比较优势，欧盟针对农产品推广的与质量相关的市场标准以及质量认证项目，不仅包括官方推出的市场标准和官方质量标志，也包括私人兴起的食品标准和认证。在公私规制的合作中，欧盟针对食品安全的标准有着泛化食品安全概念的趋向，即将与环境保护、动物健康福利等内容融入到食品安全的保障中。而在中国，作为食品安全源头的农业发展一直处于弱势产业的地位，其表现为农民是弱势的市场主体，农产品缺乏市场竞争力[8]。对此，应该在将安全作为市场准入的基础上，通过针对质量的市场标准为农产品赢得比较优势并以差异化开拓利基市场，我国多样性的农业和传承悠久的农业文化都为这些市场的开发提供了物质的和非物质的基础。事实上，安全和质量作为信任属性需要官方规范的信息呈现方式来构建生产者和消费者之间的信任，这包括以标准、标识和认证诸多方式呈现的信息。政府应充分利用信息工具，以安全为底线要求，以质量为差异化工具，构建涵盖安全和质量内容的标准体系和标识制度。
4.4 协同发展农民收入和农业环境
尽管保障农民的收入和保护自然环境这些目标有各自规制的政策和法律，但对于农产品的安全保证来说，前者有利于减少农民在农产品供给中由于经济利益导向的危害农产品安全的行为，后者则有利于提高农产品的产地环境，进而在源头上保障农产品的安全和农业资源的丰富性。当上述的政策和法律和保证农产品安全的政策和法律从制定到执行都自成体系时，有必要就安全的关联性构建一定的跨界保证体系，这最为直接的体现就是在农产品安全的立法中考虑产地安全，尤其是环境保护和食品安全之间的相互作用。值得一提的是，除了通过禁止性的规定防止危害农业环境安全和农产品安全的行为，还可以通过鼓励性的措施引导农业从业者采用有利于环境保护的措施，包括与环境相关的质量标志和农业环境方面的补贴。此外，针对我国分散农户小规模生产经营的问题，也可以参考欧盟针对农产品市场的生产者组织制度，通过提高农民组织化的程度从根本上加强农产品生产源头的质量监控与管理，弥补政府在农产品质量安全过程中的低效率[9]。
参考文献：
[1]Commission of the European Communities. Green Paper on Agriculture Product Quality: Product Standards, Farming Requirements and Quality Schemes [R]. COM (2008) 641 final, Brussels, 2008: 4-6.
[2]Karolina Zurek. European food regulation after enlargement: facing the challenges of diversity [M]. Martinus Nijhoff Publishers, 2012: 180-182.
[3]European Commission. Guidance document on the implementation of certain provisions of Regulation (EC) No 852/2004 on the Hygiene of Foodstuffs [R]. Brussels, 2012: 9.
[4]Food Safety Agency. Guidance for local authority authorized officers on the approval of establishments [R]. 2012.
[5]联合国粮食和农业组织和世界卫生组织：《第二次全球食品安全管理人员论坛——建立有效食品安全系统》[C].泰国曼谷，2004：129.
[6]景喆，李新文，陈强强.欧盟共同农业政策改革框架下的农产品质量政策[J].世界农业，2012，6：38.
[7]Food Safety News, Food testing: labs test for pathogens at different rates in the U. S. and Europe[N].http://www.foodsafetynews.com/2013/10/draft-labs-test-for-pathogens-at-different-rates-in-the-u-s-and-europe/＃. VgVJZfmqqko
[8]熊德平，等.农业产业结构调整：制度经济学的解释、定义与建议[J].福建论坛·经济社会版，2002，10：33-34.
[9]王庆、柯珍堂.农民合作经济组织的发展与农产品质量安全[J].湖北社会科学，2010，8：97-100.
[10]周宁馨，等.芬兰食品安全监管体系的特点及对我国的启示[J].中国食物与营养，2015，21(8)：8-11.
[11]夏兆刚.英国农产品质量安全监管体系及启示[J].中国食物与营养，2015，21(2)：14-17.
作者简介：孙娟娟(1984—)，女，博士，研究方向：风险规制和食品法；通讯作者：陈松(1983—)，男，博士，副研究员，研究方向：食品和农产品质量安全管理。
作者： 中国人民大学法学院 孙娟娟 中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所 陈松