欧盟共同农业政策分析

　　关键词：欧盟，共同农业政策
 
　　共同农业政策是欧盟农业发展的核心政策，其宗旨在于深化成员国之间的农业合作，减少因发展水平差异导致的争端，在欧盟框架内建立统一的价格管理制度，维护农产品价格稳定，推动农产品贸易发展[1]。共同农业政策经历多次改革，不断适应着欧洲农业发展的最新方向，取得了良好的效果，对中国农业政策的完善具有重要的借鉴意义。
 
　　一、共同农业政策的形成和发展
 
　　第二次世界大战期间，欧洲的农业生产遭受严重破坏，1945年只有战前2/3的水平。农业生产的衰退，食物的短缺，农产品贸易逆差的扩大，迫使欧洲国家寻求联合以提高各自的农业生产力和农产品自给率。1957年3月，德国、法国、意大利、荷兰、比利时和卢森堡6国签订《罗马条约》，欧洲经济共同体(简称欧共体)成立，这就是欧盟的前身。1962年6国签订《建立农产品统一市场的折中协议》，共同农业政策(Common Agricultural Policy，CAP)正式实施，并确立了共同农业的原则：统一市场原则(保证欧共体成员国之间的自由贸易)；共同体优先原则(在不停止从共同体之外的国家进口农产品的情况下，共同体内农产品贸易拥有优先权)；财政一致性原则(在共同农业政策框架下实行共同的农业预算)[2]。
 
　　这一阶段的主要内容是改变过去完全依靠市场机制发展农业的思路，加强政府对农产品价格的干预，对农业生产实施补贴制度，提高农产品价格以刺激农业生产，增加农民收入。20世纪70年代后期，由于价格支持和补贴制度引起农产品积压，农民收入下降，欧共体对共同农业政策进行了改革，降低价格支持力度，采用收入补贴的形式对农民进行补偿，同时实施农田休耕计划，对牛奶实行配额生产制度，抑制生产过剩，并开始强调对农业环境的保护。1991年12月，欧盟正式成立，为进一步降低欧盟的农业预算负担，履行欧盟在WTO《农业协议》中“降低农产品支持水平”的承诺，以及出于应对多哈回合农业谈判的考虑，欧盟对共同农业政策再次进行改革，引入农业多功能性概念，强调农业和农村的可持续发展，并进一步削减价格支持，增加对农民的直接收入补贴。补贴不再与产量挂钩，而是以作物平均种植面积和牲畜饲养头数为基数进行补贴，同时开始实施休耕补贴和环保补贴。2003年以来，欧盟成员国已经增加到27个，共同农业政策向着使欧盟农业更具竞争力和可持续发展的方向改革，将市场价格支持力度降到最低，全面实施与产量脱钩的单一支付补贴制度，从对农产品支持政策转向对农业生产者的支持政策，重点在提高农民收入、调整农业结构和改善农业环境。
 
　　二、共同农业政策的主要内容
 
　　共同农业政策自实施以来，对促进欧洲农业复苏、稳定农产品市场、推动欧洲经济一体化发展发挥了重要作用。共同农业政策实施以来，欧盟农业人口逐步减少，农业人口占总人口的比重呈下降趋势，2005年为25.8%，2010年下降到18.5%，2013年只有13.9%。但农业资金投入却大幅增长，农业投入占欧盟总财政支出的比重，由2005年的24.1%上升到2013年的48.1%，几乎翻了一番(表1)。其主要内容可以概括为价格政策和结构政策[3]。
 
表1欧盟共同农业政策实施效果单位：%

　　(一)价格政策
 
　　价格干预是欧盟共同农业政策的核心，是政府对农业进行宏观调控的直接体现。价格干预分为目标价格、门槛价格和干预价格3类。农产品共同市场与工业品共同市场不同，不仅要消除各成员国在农产品贸易上的关税和其他限制，实现自由流通，而且要在欧盟范围内实行统一的农产品价格。目标价格由欧盟委员会在每年年初确定，当市场出现供过于求、农产品价格降至目标价格以下，各国政府将以干预价格收购农产品[4]，以稳定市场秩序，保护农民利益。
 
　　由于欧盟农产品价格普遍高于其他农产品出口国，为防止进口农产品对欧盟农产品造成冲击，以及促进欧盟农产品出口，因此欧盟制定了门槛价格，即进口农产品在欧盟市场销售的最低价格。同时欧盟向农产品出口发放补贴，数额相当于欧盟农产品价格与国际市场价格之间的差额，资金来自欧盟农业预算开支。由此可见，共同农业政策中价格政策的3个组成部分构成了一个全面、完善的价格控制系统，通过政府干预农产品的生产、销售和进出口，降低了市场风险，达到了稳定农产品市场、保护农业发展、提高农民收入及保护消费者利益的目标。
 
　　(二)结构政策
 
　　共同农业政策中的结构政策，主要是改善农业生产条件和外部环境，其主要内容包括：①调整农业结构，提高农业现代化水平。收入低于当地非农业人口且符合以下4个条件的农场主：以农业为主要职业，具有职业专长，同意建立账目，制订发展计划并得到有关部门的批准，政府提供低息贷款改善农场的现代化条件，还可在购买和租赁土地、水利设施建设等方面得到资助。所需资金的25%由欧洲农业指导与保证基金承担，其余由本国政府支出。②农业补贴。为了适应农场的机械化、规模化发展趋势，欧盟鼓励老年农场主放弃农业种植，减少农业就业人口，扩大农场规模。对于年龄在60～65岁、愿意放弃农业生产的老年农场主实行退休补贴政策，鼓励青壮年劳动力参与农业经营，政府提供创业支持资金和投资补助等。③提供技术指导、职业培训等服务。欧盟成员国根据各自农业发展状况，建立农业服务机构，对农场主进行培训，帮助其提高职业技能、掌握先进技术、熟悉市场信息。接受培训的农场主可获得一定的生活津贴，以提高其参与培训的积极性。④大力扶持贫困地区农业发展。对因地形、气候等条件限制，农业生产困难的地区，政府实施贷款优惠政策，并给予资金援助，根据农场规模发放补贴。
 
　　三、中国农业政策存在的问题
 
　　中国是农业大国，发展农业是立国之本。农村实行家庭承包经营以来，中国农产品产量逐年提高，农产品供给实现总量平衡，但同时也出现了农产品市场波动剧烈、农产品销售困难、农民收入增长缓慢等问题。农业是弱质产业，政府必须加以扶持和引导，因此中国实行了粮食收购保护价格、良种补贴、农机购置补贴、农资综合补贴等农业支持政策，创新农村金融服务，大力发展农村小额信贷和农业保险，取得了相当可观的成效。但与欧盟共同农业政策相比，中国农业政策还存在许多问题。
 
　　为了提高农民的种粮积极性，增加农民收入，中国从2004年开始在全国范围内推行粮食直接补贴政策，但由于采用“省—市—县—户”的4级补贴发放方式，基层政府截留、挤占和挪用粮食补贴资金的现象非常突出，粮食补贴往往不能全额发放到农民手中，使得粮食补贴的效果大打折扣。
 
　　中国农业生产以小麦、玉米、水稻3大粮食作物为主，粮食补贴对小麦、玉米、水稻的补贴数额较高，而对其他农作物的补贴数额低，补贴力度偏小。而且不同地区粮食补贴政策执行效果差异较大，这是因为现行粮食补贴政策虽然考虑了地区差异性，但是粮食补贴政策的执行与各地区的财政状况直接相关，而且中央财政资金拨付比例在不同地区间有明显差异，造成了不同地区粮食补贴标准不一、粮食主产区财政负担重、补贴效果不明显等问题。
 
　　中国财政支农整体水平较低，对农业支持力度不够[5]。2005年以来，尽管中央财政支农资金有较大幅度的增长，2008年中央财政支农资金为165亿元，到2012年已增至290亿元，但支农资金占国家财政支出的比重始终较低，基本保持在6%～8%的水平，与农业的重要地位和国家扶持农业发展政策不符。
 
　　四、欧盟共同农业政策的启示
 
　　欧盟共同农业政策主要通过农业补贴降低农产品价格，稳定农民收入；实施农村发展政策优化农业结构，提高规模化水平，提升农业人口素质，加强农业环境保护，对中国完善农业政策，特别是补贴和价格政策，有着重要的借鉴意义。
 
　　1.强化农业基础地位农业是国民经济和社会发展的基础，但中国农业的基础性地位还有待巩固，具体表现为农产品市场波动频繁、农业适度经营规模进展缓慢、农业技术推广迟缓、农产品加工能力滞后、农业信息化建设不足。必须进一步明确农业的重要性和基础地位，摒弃“重工业轻农业”的思想，促进农业稳定发展和农民持续增收。
 
　　2.完善粮食补贴制度粮食补贴的目的是保护种粮农民的积极性，稳定并提高粮食生产，保证农民合理稳定的收入。中国粮食补贴应实行挂钩的直接补贴还是脱钩的直接补贴，应根据粮食供求形势区别对待。在当前粮食供求基本平稳的情况下，宜采取挂钩的直接补贴方式，将补贴与粮食生产挂钩；在粮食供应进一步增长之后，也可适时采取脱钩的直接补贴方式，但可以参照欧盟的附加性原则，即直接补贴应附加保护耕地生产能力、保护环境、保障食品安全等条件。
 
　　3.完善农村发展政策农村环境和农民生活条件的改善是欧盟共同农业政策的重要内容，中国农业政策的制定，也需要全面考虑农业发展的各种因素，根据中国农业和农村发展现状等，制定适合中国国情的农业政策[6]。新农村建设正是完善农村发展的重要举措，应按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，既发展农业生产力，又调整和完善农村生产关系；既加快农村经济发展，又推动农村社会事业发展；既加强农村物质文明建设，又促进农村精神文明、政治文明与和谐社会建设。
 
　　作者简介：梁芷铭(1981—)，男，广西玉林人，硕士，副教授、研究方向：政府行为与政策分析、公共治理与媒介传播；吴雪平(1964—)，女，教授，研究方向：公共政策与社会保障。
 
　　参考文献：
 
　　[1]赵昌文，(英)Nigel Swain.欧盟共同农业政策研究[M].成都：西南财经大学出版社，2001.
 
　　[2]牛海霞.欧盟共同农业政策研究及启示——基于农业发展与政策效应的角度[J].世界农业，2014(8)：115-118.
 
　　[3]彭杰.欧盟共同农业政策对我国农业发展的启示[J].淮阴工学院学报，2009(6)：71-75.
 
　　[4]李婷.浅析欧盟的共同农业政策对我国农业的启示[J].农场经济管理，2006(2)：10-13.
 
　　[5]陶群山.欧盟共同农业政策的演变及启示[J].重庆社会科学，2010(4)：26-30.
 
　　[6]付岩岩.欧盟共同农业政策的演变及启示[J].世界农业，2013(9)：54-57.
 
　　作者： 钦州学院法律与公共管理学院 梁芷铭 江西师范大学政法学院 吴雪平