吉林等9省市探路国家公园体制 7月底上报试点方案
本报记者 王尔德 北京报道
5月18日，国务院批转《发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见》提出，将在9个省份开展“国家公园体制试点”。
21世纪经济报道记者独家获悉，发改委同中央编办、财政部、国土部、环保部、住建部、水利部、农业部、林业局、旅游局、文物局、海洋局、法制办等13个部门已联合悄然印发了《建立国家公园体制试点方案》(以下简称《方案》)。
该《方案》提出了试点目标——试点区域国家级自然保护区、国家级风景名胜区、世界文化自然遗产、国家森林公园、国家地质公园等禁止开发区域(以下统称各类保护地)，交叉重叠、多头管理的碎片化问题得到基本解决，形成统一、规范、高效的管理体制和资金保障机制，自然资源资产产权归属更加明确，统筹保护和利用取得重要成效，形成可复制、可推广的保护管理模式。
“国家公园是国际上通行的、能较好地处理保护和利用关系的保护地管理方式。需要强调的是，《方案》试点的并非国家公园这一实体，而是国家公园管理体制。”国务院发展研究中心社会发展部研究员苏杨对21世纪经济报道记者介绍，由于国家公园体制的试点涉及到13个部门，部门之间能否实现有效协调将是改革的一大挑战。
21世纪经济报道记者获悉，在《方案》之外，发改委办公厅还印发了《发改委国家公园体制试点区试点实施方案大纲》和《发改委建立国家公园体制试点2015年工作要点》。
7月底上报试点方案
根据《方案》，国家拟在北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海开展建立国家公园体制试点。每个试点省份选取1个区域开展试点。试点时间为3年，2017年底结束。
《方案》要求，试点省份在选择具体试点区域时，主要考虑以下要求：一是要有代表性，满足保护对象保护要求。二是要有典型性，通过试点取得的经验具有示范作用，可复制、可推广；保护地交叉重叠、多头管理、自然生态系统被人为切割、碎片化比较严重，保护问题比较突出的区域，作为重点选择对象。三是要有可操作性，地方政府有积极性和一定的工作基础；区域相对集中，边界清晰，土地类型适宜资源有效保护和合理利用，国有土地、林地面积应达到一定比例。
“《方案》在试点选择上只选了9个试点省(市)，但回避了资源价值高、保护问题多的四川、海南、广东等，这是方案的一个遗憾。”苏杨认为，《方案》同时也未能对跨省的保护地实现统一保护给出明确的指导意见，例如福建和江西的武夷山。
根据发改委的要求，试点省(市)在选好试点区域后，编制实施方案，要在今年7月底之前以省(市)政府名义报发改委批准。
“一个保护地一个牌子、一个管理机构”
《方案》提出了试点的五项内容，主要包括突出生态保护、统一规范管理、明晰资源归属、创新经营管理和促进社区发展。
对于统一规范管理，国家要求试点省份要结合实际，对现有各类保护地的管理体制机制进行整合，明确管理机构，整合管理资源，实行统一有效的保护和管理。探索跨行政区管理的有效途径。按照设立层级、保护目标等，对试点区内各类保护地的交叉重叠和碎片化区域进行清理规范和归并整合。
《方案》同时要求，改革要使每个保护地范围适宜、边界四至清晰，实现一个保护地一个牌子、一个管理机构，由省级政府垂直管理。归并整合后的保护地可暂命名为“国家公园体制试点区”(以下简称试点区)。试点期间，各有关部门继续依法行使自然资源监管权。
对于明晰资源归属，《方案》提出结合全民所有自然资源资产管理体制改革，对试点区内的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记。探索将试点区全民所有的自然资源资产委托给已经明确的管理机构负责保护和运营管理。
《方案》要求，对试点区内集体所有的土地及其附属资源，可通过征收、流转、出租、协议等方式，调整土地权属，明确土地用途。科学确定全民所有和集体所有各自的产权结构，合理分割并保护所有权、管理权、特许经营权等。
针对创新经营管理，发改委要求试点区管理机构要积极探索管理权和经营权分立，经营项目要实施特许经营，进行公开招标竞价。实行收支两条线管理，门票收入、特许经营收入等要上缴省级财政、各项支出由省级财政统筹安排。要建立多渠道、多形式的资金投入机制，吸引民间团体、企业、个人等社会资金支持试点。
苏杨建议，试点地区国家加强财政渠道的资金来源，特别是加大中央财政投资力度，建立长期稳定的资金保障机制。通过必要的资金支持，使国家公园不过分依赖门票收入。地方财政可以从门票收入的捆绑中解套，转而引导和扶持由保护地发展所拉动的三产，才能在一定程度上缓解经营无序、生态遭到破坏的现象，更好地实现自然保护地的保护目标和体现其公益性。
此外，《方案》提出，发改委将会同相关部门组织专家对试点情况进行评估，进一步完善管理体制、运营机制的具体要求，研究提出建立符合中国国情的国家公园体制的具体方案，按程序报批。