【法制日报】透视吉林样本　共论检察改革

　　　近日,由吉林省法学会主办、吉林省法学会检察学研究会协办的“检察改革专题研讨会”在国家检察官学院吉林分院召开。来自中央政法委、最高人民检察院、中国法学会、北京大学、中国政法大学、西南政法大学、北京师范大学、华东政法大学、西北政法大学、华南理工大学、吉林大学、东北师范大学、国家检察官学院等单位的专家学者及实务界人士共计八十余人参加了此次研讨会。本次研讨会以检察改革为主旨,以吉林检察推进的“四位一体”综合配套改革为样本,通过研讨吉林省检察改革来总结经验、发现不足、解决问题、提升理论、指导实践。现将部分专家学者的发言摘录如下,以飨读者。

　　□　本报记者　张淑秋

　　专家视阈中的吉林检察改革实践

　　经由吉林省三级检察院检察长的介绍和部分改革文件的展示,专家学者对检察改革“吉林样本”有了更为深切的了解和体悟。

　　朱苏力(北京大学法学院教授)认为,改革要有实践特色,创新应瞄准中国快速发展的政治经济社会需求。吉林省检察机关的改革,努力实践中央改革要求和原则,做了很多工作,克服了很多困难,取得了比较好的成效。充分利用改革时机,中央还没有部署时,吉林省检察系统就在长春市九台区检察院先行试点,取得的经验足以为其他地方的检察改革提供样本。

　　付子堂(西南政法大学校长)认为,总体来看,吉林检察改革取得了阶段性成果,特别是“四位一体”、三级联动,方向正确,认识到位；推进综合改革,思路清晰,举措得当；配套改革及时跟进,成效显著,经验宝贵。吉林检察改革对原有的内设机构进行了大手术,这是吉林检察系统改革过程中最大的亮点。总而言之,吉林检察改革,已经见到了改革的红利,有很多经验值得总结和推广。

　　贾宇(西北政法大学校长)认为,作为全国司法改革第一批试点单位,吉林省检察机关的改革起步早,推进快,成绩非常显著。有三点做得特别扎实:第一,高标准的员额制改革一步到位。员额由60%至70%一下压到31%,与中央要求比,还有8个点的预留,进入员额的助检员比例达到40%,这非常符合检察机关实际。第二,吉林检察机关的大部制改革,使更多的人员投入到司法办案一线,非常符合司法工作规律。第三,领导带头,以上率下,三级联动,为全省检察改革奠定了坚实基础。吉林检察改革试点走在了法学理论研究的前面,给我们很大的触动。

　　卞建林(中国政法大学教授)在发言中讲到,会前走访了吉林检察机关的两个基层单位,做了调研。发现这样的一个现象,检察长谈及检察改革,都是信心满满,中层干部和一般干部也是津津乐道,这是两、三年来第一次碰到的现象,也是在其他地方不多见的。因为改革要动利益相关人的奶酪,一般都是抵触的、排斥的。吉林的检察改革注意机会公平、程序公开,充分考虑到方方面面的利益,从改革的成效看非常成功。吉林的经验值得关注,吉林检察改革样本推广价值很高。

　　顾永忠(中国政法大学教授)认为,吉林检察系统的改革,体现了一种勇气和智慧,既勇于改革,又善于改革,符合中央确立的司改总目标和改革方向。除了严格按照中央部署的改革任务开展试点之外,还注重发挥自身的主动性、创造性:一是员额制改革一步到位,避免更多的阵痛；二是实行大部制改革,这是当前司法改革面临的重大问题。从总体设计到精细组织,包括思想工作,方方面面做了很多细致入微的工作；三是领导机关和领导干部率先带头,起到了很好的示范作用；四是工作深入,制度配套到位；五是方法科学,三级联动推进检察改革实属不易。

　　宋英辉(北京师范大学教授)认为,改革不是单纯的为了改革而改革,改革就是要解决问题。吉林检察改革认真落实中央司改方案精神,立足吉林实际,其中的很多设计,包括主任检察官责任制的设计,包括大部制的设计,都充分考虑了吉林的特点和实际。印象最深刻的,就是循序渐进、稳妥推进,特别是强调利益兼顾。包括老同志、新同志,也包括检察员、助理检察员,还充分兼顾检察辅助人员和行政人员,在利益分配上,都可以得到好处。这一点,在全国有推广和借鉴的价值。

　　崔永东(华东政法大学教授)认为,吉林检察改革可以说是“顶天立地”,“顶天”就是顶层设计做的好,改革决策者眼界开阔、站位高；“立地”就是改革的方案比较接地气,在实施方法和操作路径上都值得肯定。坚持“稳中求破、破中保稳”,非常符合改革实际需求。“大部制”改革大大压缩中间环节,强调以责赋权,去行政化很成功。在管理机制、检察权的运行机制上,有一套“精装修”的举措,实现了力度大、步子稳、效果好的目标。

　　石少侠(国家检察官学院教授)指出,吉林检察改革注重“精装修”,体现了改革系统性思维。吉林检察改革的最大亮点,是通过司法体制改革试点进一步加强了民事行政检察工作,在精简内设机构的同时,分别设立了民事检察部和行政检察部,并增加和充实了办案力量,强化了检察机关的法律监督职能。吉林检察改革的做法体现了四中全会《决定》关于探索建立检察机关提起公益诉讼制度的改革要求,作为首批试点省市之一,率先垂范,先行一步,为检察改革提供了可复制、可推广的样板。　

　　温辉(国家检察官学院教授)认为,以前检察机关的分类管理试点给人的感觉是“带着镣铐跳舞”——因为没有配套措施。现在,吉林省检察院的改革不仅摆脱了镣铐,而且踩上了“风火轮”。“轮子的一极”是把握了大环境,尤其是十八大以来新一轮深化改革的大环境。“轮子的另一极”是注重战略战术的运用。战略上,对试点要求的把握特别精准、深刻,改革方案设计严密、布局精心；战术上,就是领导带头、身体力行,整体推进、制度配套到位,保证改革能够见到成效。

　　郭立新(国家检察官学院副院长)认为,司法改革涉及自身的利益,如何看待我们自身的利益,如何看待我们眼前的利益和长远利益的关系?吉林省牢牢抓住大家关心的问题,做好思想政治工作,先后召开六次三级检察院会议,编写了《司法改革正当时》一书,干警人手一册,统一认识,增强信心,下定决心,树立恒心,三级联动,整体谋划,关注工作运行机制改革,更注重改革的“精装修”,在具体层面上有很强的可操作性。

　　专家视阈中的检察改革理论基础

　　没有正确的理论,就没有正确的行动。在检察改革中,如何坚持以正确的理论为指导,以科学的理论联系实际工作修正方向偏差,以确保改革的顺利推进,这也成为与会专家学者关注的一个焦点。

　　宋英辉指出,依法独立行使检察权,独立性主要体现在两个方面,一方面是对外,集中表现为人财物的管理上。另一方面是对内,核心在于去行政化。去行政化又分化为两个方面,一是改变过去按照行政人员来管理检察官,真正按司法人员来管理；二是改变过去办案过程中的科层审批。这就涉及到员额制、大部制和司法责任制三者之间的关系问题。要依法独立公正行使职权,就需要检察官的精英化,精英化内在需要实行员额制,大幅压缩检察官员额。实行员额制,就需要突出检察官办案主体地位,就需要去除科层审批,行政人员要大幅度压缩,就应当取消二级机构审批案件的功能,也就需要对内部机构加以整合。无论是实行员额制还是大部制,目的都在于落实司法责任制,切实体现谁办案谁决定、谁决定谁负责。

　　崔永东认为,员额制是基础,责任制是核心,大部制是关键。这三者在本质上都属于队伍建设问题,队伍建设是司法改革的关键,是一个基础性的问题。通过改革,目的就是打造一支精英化的检察官队伍,实现检察官队伍的职业化、专业化。

　　顾永忠认为,员额制和责任制是相关的,不仅如此,员额制与大部制也是直接相关的,实行员额制即意味着由少数精英检察官行使检察权。既然是精英,人数就要少,人数少就必须实行大部制,减少管理层次,减少管理人员。并且大部制符合司法工作的回溯性、亲理性规律要求,这与行政工作的规划、推动未来规律要求完全不同。

　　李仕春(中国法学会研究部主任、中国民事诉讼法学研究会副会长、教授)认为,关于司法责任制,主要涉及到还权与问责的问题。拥有权力的同时,要承担责任,如果把权力给了检察官,就要有严密的问责机制。但现在的情况是很难问责,比如检察机关有厅、处、科,往往无法追责。为了落实司法责任制,同时也是为了遵循司法规律,必须把中间的层次去除,否则无法落实司法责任制。

　　文宏(华南理工大学公共管理学院教授)认为,从管理学意义上看,在外部条件没有发生变化的情况下,吉林检察机关这种嵌入式改革具有样本价值。如果把检察改革视为一种诱致性制度变迁的话,那么吉林“四位一体”检察改革模式,充分体现了司法管理学的要义。司法管理主要涉及两个广泛的领域,一是司法组织和人事的管理,一是诉讼运行的管理。员额制、大部制、责任制改革,直接涉及上述两大领域,而且能够做到宏观司法管理与微观司法管理的二者兼顾。

　　闵春雷(吉林大学法学院教授)在发言中深有感触地讲到,我们首先得益于吉林省检察院的改革,可以非常方便地观察和收集第一手资料,进行理论上的思考。同时,也特别有感于吉林省检察院开放的胸怀、包容的态度,不管来自于学界,还是实务部门的意见,他们都非常愿意倾听,然后加以总结、消化,进而提升、完善自身的改革举措,这是非常难得的。我们在这次改革中,参与了部分调研活动,主要是就大部制的职能整合问题,提出了建设性的意见。我们调研组做了问卷,主办了司法改革热点问题研讨会,并进行了综述报道。希望从理论和实证研究方面,给吉林检察改革一点点的智力支持。

　　专家视阈中的检察改革建议

　　专家学者结合各自学科和专业优势,充分发挥智库作用,为检察改革积极建言献策。

　　关于检察官员额制,付子堂认为,分类改革中初步遴选出员额内检察官并不是最困难的,关键是主任检察官和检察官能否做到好的能进、差的能出。同时,检察辅助人员和行政人员占60%甚至70%以上,这部分人员是司法改革能否达到预期的重要支撑。一是要考虑如何调动辅助人员和行政人员的积极性,如果这部分人员没有积极性,工作开展起来就会不顺利,司法改革也不一定成功；二是如何公平的规划辅助人员进入检察官的途径,这是青年检察官关注的问题；三是如何妥善安排那些不愿意从事检察官工作的老同志；四是如何提高行政人员的待遇。只有解决好这“四个如何”,才能使分类管理持续健康的运行。郭立新认为,目前除了员额制下的遴选制度,在五年的过渡期之后,随着人员退休或离职,我们还有什么制度能够确保符合条件的人员持续进入检察官队伍。这就需要建立长久性的制度,特别是要建立预备检察官养成制度。文宏则提出了员额制改革要防止换汤不换药的问题。他指出,要打通员额内和员额外的通道,应该通过不同路径的设计,包括层级,来解决相关问题。员额内外的检察官如何与层级对接,实现不同的分类管理。员额外的需要与党政机关互动交流,员额内的要按照业务分工在不同的通道里拥有各自的发展途径。

　　关于如何落实司法责任制,崔永东认为,改革的第一步,先落实主任检察官负责制,有一个过渡可以。下一步,应该过渡到检察官办案负责制,检察官办案应该有决定权,同时也应该独立负责,这是未来的趋势。宋英辉认为,检察机关的职能很复杂,应根据履行职能的需要,根据各地实际情况确定办案组织方式。是设置相对固定的办案组,还是检察官独立办案,需要根据案件的实际需要确定,吉林的主任检察官办案模式总体符合吉林实际。随着检察官逐渐成熟、主体性更独立,应当赋予承办检察官更多的权力。付子堂认为,司法责任制改革要充分考虑到检察工作规律,对待不同类型的业务,要分别规定办案权限、责任机制。因为有一些具有较强的司法属性,有一些具有行政属性,改革时不能一刀切。闵春雷认为,对于责任制的确立,主要体现在权力界分和责任追究,就是权责一体化的问题,权力和责任应该并重,如果没有权力也谈不到责任。谁办案追谁责,首先是因为你有这个权力。试点工作中强调积极责任和消极责任相结合,其中应当更加强调积极责任。积极责任就是检察官对案件负责,这是需要正面强调的,这样检察官才能有尊严感。魏芙蓉(吉林省委党校行政研究所所长)认为现在的办案组织形式有两种:主任检察官办案组、检察官独立办案。下一步方向应该明确,使检察官独立办案的模式成为基础形式,而主任检察官办案组为辅助形式。郭立新认为,未来司法最重要的责任是职业伦理责任。如果检察官达到一定修为程度,认识到职业伦理的重要性,对责任制来讲将是更高、更深刻的影响。

　　关于捕诉资源整合问题,顾永忠认为,严谨地说审查逮捕是司法审查权,而起诉权一般理解为追诉权。现代的起诉权不只是起诉,还有不起诉。包括无条件的不起诉和有条件的不起诉。在起诉法定主义的年代,起诉权没有可裁量的余地。近现代法制下,起诉权已经具有裁量权、司法权的性质。检察官要从准法官的角度审查案件,最后作出起诉或不起诉的决定。只有决定起诉才是真正意义上的追诉。从这个意义讲,不能把公诉简单地视为追诉。基于上面的定位,把二者整合在一起由一个部门来完成,从法律上讲没有什么“硬伤”。此外,在技术上还会有不同做法。在一个部门里,一部分人做审查逮捕,另一部分人做审查起诉,这是一种整合；还有一种,同一个检察官,既管捕又管诉,这也是一种整合。到底哪一种整合更好,可在充分研究论证后作出选择。关键在于我们这样做以后,实际上会产生什么效果,需要进一步的观察、完善。宋英辉认为,捕诉资源整合有利有弊,好处在于可以解决人少案多的问题,保证批捕的时候,把能收集的证据都收集过来。捕诉资源整合有优点,特别是在提高效率方面,但是整合在一起,也有一些需要进一步研究的问题。闵春雷认为,捕诉职能整合是从改革的需要出发,对效率和质量有一定的提升。“大部制整合”可以尝试,但内部要分类,一部分人负责“捕”,一部分人负责“诉”,不应混淆两种不同的职权。陈凤超(吉林省人民检察院常务副检察长)结合改革实践指出,在改革试点过程中,对于如何进行捕诉资源整合,我们设定了一系列的程序和标准。换句话说,我们的捕诉资源整合是有条件的。比如说,自行侦查的职务犯罪案件,可能判处无期徒刑以上的案件,还有案情重大、疑难、复杂的案件,捕与诉是严格分开来进行的。目前,对于法官独任审判的案件,我们正在探索捕诉资源整合,并密切关注整合后的实际效果。

　　关于内设机构改革,吴江(中国人事科学研究院教授)认为,对于大部制改革,目标应是要想办法实现集中决策、分散执行。吉林检察改革是非常有意义的,打破了很多观念,破解了很多问题。以往机构改革是分分合合,现在不能再走化整为零的老路。现在要化零为整,沿着检察权合理分工的思路,构建一些具体的方案、办法来推进,个人觉得这条路是可以走通的,很可行。卞建林认为,内设机构的调整与检察权密不可分。要科学界定检察职能,合理调整机制。检察机关有两个显著特征,一个是领导体制,另一个是检察权的性质。这与公安机关、人民法院不一样。领导体制具有复杂性、多重性。法律明确规定检察长负责制,重大问题实行集体决策、民主集中,基本是行政决策体制。内部机构的调整是建立在内部职能界分的基础上。宋英辉指出,大部制改革主要目的是去行政化,至于大部制中分几个部,具体的部与部之间怎么协调,可以继续探索。内部机构承担的更多是行政管理职能,办案层面的职能应逐渐减少,最终实现办案与行政管理分开。

　　关于检察官职业保障,吴江认为,这次改革有一项工作非做不可,就是怎么解决检察官的待遇,即检察官的分配制度,关键是工资关系问题,工资关系合理性是问题的关键。不能在补贴上下功夫,要在基本工资上下功夫。我们是国家检察官,不是地方检察官。地方统一管理,工资经费来源是国家,必须在结构上差不多,地区差别要缩小。崔永东认为,要落实依法履职保障制度。现在讲司法改革的关键,是落实司法责任制。曾经在法院做过调研,一些基层的法官,一提落实司法责任制,就有抵触情绪,觉得是针对他们,一不留神可能让你抓住小辫,被施加制裁,所以他们反感。我们不要只讲司法责任制,还要讲依法履职保障制度。司法人员也是被保护的对象。如果依法履职了,应该受到保护。这种依法履职保障制度在国外比较健全,相关制度强调非因法定事由、非经法定程序,任何司法官员都不应该被追责。我们应该借鉴西方的制度安排,健全我们的依法履职保障制度。

　　司法改革正当时。从预见性、前瞻性角度出发,专家学者对检察改革的未来图景从不同视角分别加以描绘和展望。

　　贾宇指出,检察改革除了遵循检察规律外,还必须与审判改革、侦查改革相衔接。检察改革要处理好实然和应然的关系,既解决实际问题,又不能不关注我们的法治理想。改革中要注意构建科学的考核体系,如果考核不符合司法规律、不科学、不合理,就会影响、扭曲公检法关系,影响改革效果。

　　朱苏力认为,改革就是利益调整,我们希望改革减少震动。其中有一个问题,如果制度改革和制度创造需要有人牺牲的话,那么,这个制度就存在如何持续的问题。个人不担心现实问题的解决,更担心的是解决之后会否引发其他问题,因为有很多问题的纠正解决需要一系列的配套措施。这一点希望引起改革者的关注。

　　崔永东认为,检察改革应该遵循以下原则。第一,公正、高效的原则；第二,全面履行法律监督职能的原则；第三,保障检察权相对独立行使的原则；第四,优化检察权内部配置的原则。这几个原则的核心在于去行政化,我们只有在去行政化的问题上,旗帜鲜明,坚定不移,才能真正使检察权的运行符合司法规律,符合检察工作规律。当然,去行政化不是完全去除检察权的行政属性,实际上也不可能做到。因为我们在检察体制上强调检察一体化,这里的“去行政化”主要是解决目前行政色彩过浓过强的问题。现在的行政化色彩需要淡化,只有真正淡化了检察系统的行政色彩,检察权的相对独立行使才能得以实现,检察改革才能逐步地走向深入。

　　王守安(最高人民检察院检察理论研究所所长)指出,推进司法改革时应该注意三点:一是注意党性。党的宗旨是为人民服务,我们要通过改革让人民群众享受到公平、正义,得到好处。二是讲究理性。客观审视、理性思考、科学对待本轮改革。三要注意人性。要照顾人的尊严,尊重人的需求,因为改革涉及很多人的利益。

　　温辉对检察改革的未来充满期待,她认为,改革的“明天会更好,好戏在后头”。吉林的检察改革“精装修”到年底才竣工,所以成果显现还在后头。另外,改革没有失败者,改革是除旧布新,改革需要见识、务实和胆识。胆识是稀缺资源。我们的改革推进到这一步,是因为我们改的实,也相信未来会更加深入地推进改革。

　　文宏特别关注各项改革的同步性配套性,他指出,如果改革配套措施并未同步推进,那么在改革过程中遇到的问题就会更突出,而且遇到的矛盾也会增多。吉林在检察改革实践中,恰恰给予这一问题以极大关照,注重改革各项措施的同步配套,在“精装修”上下足功夫。我们完全可以把这一样本很好的加以提炼,为深水区的改革提供有效案例。这不亚于改革开放初期的小岗村样本。

　　于晓光(吉林省社会科学院法学所所长)指出,司法体制改革要取得全面成功,最关键的问题就是要平稳地渡过磨合期。吉林省检察机关可以考虑聘请各个方面的专家,帮助检察机关深入系统研究,从各自专业角度为检察改革决策提出意见建议。

　　杨波(吉林大学法学院副教授)认为,检察院在中国司法改革的过程中,地位越来越重要。司法改革过程中,如何厘清检察机关的各项职能,如侦查、起诉、监督职能之间的关系,以及应如何进行职能间的整合,建立一个科学的职能体系,还需要深入的研究和实践的检验,而这对于未来各项职能的有效行使具有重要意义。

　　谢登科(吉林大学法学院讲师)指出,改革想要经得住时间考验,必须处理好问题导向与司法规律的关系、本土问题与全局视野的关系、理想与现实的关系问题,一步一步地来推进,不能追求立竿见影。（原载于11月18日《法制日报》第十版）