白城市审计局：浅谈扶贫资金监管存在的问题及对策建议
党的十八届五中全会确定把农村贫困人口脱贫作为全面建成小康社会的“突出短板”，就实施脱贫攻坚工程作出了一系列部署，勾画出了在新的历史条件下全面建成小康社会的宏伟蓝图。习近平总书记一再强调，全面建成小康社会“最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区”。笔者通过参与地市级扶贫资金管理使用专项审计调查，针对当前扶贫项目资金较多，管理使用中存在的薄弱环节和不容忽视的诸多问题，浅谈几点对策建设。
一、扶贫资金的组成及规模
目前，扶贫资金主要涉及财政、扶贫、发改、民宗等主管部门和支农金融机构，延伸可以追溯到项目实施乡镇、村组、农户及其他用款单位。主要包括老区建设资金、财政扶贫资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、中央专项彩票公益金支持贫困革命老区整村推进项目资金、扶贫贷款贴息资金以及金融机构投放的到户贴息贷款和项目贴息贷款等七大类几十个小类。随着我国扶贫工作力度不断加大，扶贫资金总量逐年递增，已从1980年的5亿元增至2015年的461亿元。但就每个县（市、区）来说，每年的扶贫资金总量多则四五千万元，少则两三千万元；扶贫项目实施中子项目每年多达上千个，但到具体项目资金量小，划分到每个项目中的扶贫资金量最小为两三万元。扶贫资金涉及面广，项目多，布局分散，监管难度大，因此，在资金使用管理上也就存在诸多问题，亟需加强整改和监管。
二、扶贫资金管理使用及项目实施中存在的问题
(一)资金拨付不及时，影响扶贫资金效益。项目未及时启动，扶贫资金长期滞留，造成资金滞留的主要原因：一是由于部分项目前期申报论证不充分、方案不科学，造成项目难以实施；二是项目立项存在“撒胡椒面”现象，扶贫资金难以发挥应有的效益；三是部分项目实施进度缓慢造成资金暂时闲置；四是极少数项目实施完毕后的结余资金未作安排。由于项目立项申报原困或工程实施进度缓慢，资金无法及时拨付，造成扶贫资金闲置滞留，影响了扶贫资金发挥效益。
(二)政策执行不到位，随意扩大使用范围。一是擅自调整扶贫开发计划范围和任务，改变项目资金用途，资金用于其他非扶贫项目建设。二是扩大扶贫贴息贷款投放范围，将扶贫贷款贴息资金安排给非贫困农户和非国家规定投向范围企事业单位，违反扶贫贷款贴息政策分配“关系资金”。三是将扶贫贷款到户贴息资金安排给非贫困户和非国家规定投向范围的非农企业、农业企业以及事业单位。四是将扶贫项目贷款贴息资金安排给与促进和带动贫困村、贫困户增加收入无任何相关联的项目及项目实施单位。扶贫贷款贴息资金没有用于国家和省扶贫开发工作重点县市中的贫困农户、扶贫龙头企业、农村中小型基础设施建设和社会事业项目。
(三)资金管理不严格，存在挪用套取现象。截留、挪用、骗取、套取扶贫资金的主要形式有：一是降低发放标准、截留扶贫资金，用于其他非扶贫项目建设；二是挪用扶贫资金用于项目培训学习、旅游考察和弥补单位接待费、业务费、公务费等行政经费不足；三是挪用扶贫资金用于发放职工补助或补贴；四是虚报、虚列扶贫项目，骗取、套取扶贫资金。项目管理单位和项目申报实施单位虚列事项和支出套取扶贫资金。审计中发现，部分扶贫项目申报实施单位利用虚报或重复申报项目，套取扶贫资金；有些项目管理单位通过虚列事项和支出套取项目管理费和劳务培训费，套取的资金用于公用经费和接待开支，有的甚至私分扶贫资金。
(四)项目实施不规范，工程监管存在漏洞。少数项目在申报规划上存在暇疵，编制项目规划缺乏科学论证和规范性，加之扶贫资金项目与交通、水利、林业、农业综合开发等专项资金项目在实施范围、建设内容、项目安排等方面有一定的重复和交叉，同一项目重复申报，同一项目分解成多个项目申报，造成项目无法实施；有的项目在实施阶段由于人为因素监管不到位，隐蔽工程量难以准确计量，存在虚假工程量的现象；同时，由于扶贫项目多且单个项目资金量小的特点，实施项目单位“三重一大”决策不规范，人为决策因素较多，工程项目“四制”监管难度大。
(五)报帐制度有缺陷，财务管理存在瑕疵。由于扶贫报账是扶贫项目实施单位根据批准的年度财政扶贫项目计划、项目实施计划和项目工程建设进度表以及合同等，提出用款计划并附有效报账凭据，按规定程序报请县级财政部门核准作为报账提款的依据。在项目实施和报帐过程中，由于项目实施多在乡镇和村组，由乡镇监管，又由乡镇财政报账，县级财政部门对工程项目难以做到时时监管、过程监管，工程质量、工程总量等工程事项难以把关确认，原始单据难以审核，所以，就很难体现项目资金使用的真实性、合理性、合法性。
三、加强扶贫资金监管，提高使用绩效的建议
(一)高度重视扶贫开发，增强对扶贫资金重要性的认识。扶贫开发事关巩固党的执政基础，事关国家长治久安，事关社会主义现代化大局。深入推进扶贫开发，是建设中国特色社会主义的重要任务，是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的迫切需要。扶贫资金是国家为改善贫困地区生产和生活条件，提高贫困人口生活质量和综合素质，支持贫困地区发展经济和社会事业而专设的财政专项资金。扶贫资金，既是贫困群众的“保命钱”，也是精准扶贫的“助推剂”，承载着保基本、兜底线、促公平的重要使命。县、乡、村各级组织及相关部门要高度重视扶贫工作，增强对扶贫资金“高压线”的认识严格按照国家、各部委及省、市、县各级制定的各类扶贫资金管理制度办法执行，管好用好扶贫资金，实施好扶贫项目，坚持“项目跟随规划走，资金跟随项目走”的原则，不随意调整项目，不截留挪用、虚报冒领扶贫资金。健全完善扶贫资金管理制度和工程建设管理制度，促使扶贫资金管理与项目实施步入更加规范的轨道。
(二)积极整合扶贫资金，充分发挥扶贫资金整合规模效应。当前，扶贫资金主要涉及财政、扶贫、发改、民宗等部门，来源渠道分散，资金类别比较多，各部门在申报立项、资金分配、资金投向和使用等方面各有侧重，存在各部门各自为政的现象。虽然扶贫职能部门都有各自的不同职能职责，但资金性质用途大同小异，扶贫目标基本一致。对各部门各类扶贫资金扶贫项目实施有效整合，可以有力解决缺乏统一规划、“条条”管理、“资”出多门，项目资金量小、扶贫重点不突出、“撒胡椒面”，重复建设、监管不到位、效益低、难以形成扶贫资金集中使用合力等现象。各地要立足地方实际，以扶贫攻坚规划和重大扶贫项目为平台，整合扶贫资金等各类扶贫资源，统筹安排，形成合力，集中力量解决突出贫困问题。一是要加强领导，高度重视资金整合管理，建立资金整合会商协调机制。加强统筹协调力度，可以提高职能部门在资金管理和项目申报、实施、验收等方面的统筹性、一致性、逐步建立部门多元合作机制。二是制定完善扶贫资金整合管理制度办法,推进资金整合工作；三是积极整合资金项目。以整合项目为基础,按照“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”的思路,统筹兼顾,打破部门管理界限,统一项目规划,统一项目实施，统一资金拨付，统一项目验收，统一绩效评价，形成整合项目的良性机制,充分发挥扶贫资金整合规模合力效益。
(三)强化扶贫项目资金管理，提高资金使用效益。衡量贫困地区扶贫工作绩效最直接途径,就是看扶贫资金的运作与管理是否有效。所以必须对扶贫资金运行中每个环节进行全过程监管，包括项目规划申报、扶贫对象确定、资金分配拨付、工程实施验收、监督管理机制完善等方面，都要做出科学的决策和分析，完善相关体制机制，切实提升职能部门管理水平。首先，扶贫资金投向必须要符合政策，必须专款专用，只能用于贫困地区和贫困群众，坚决避免资金分配的随意性。其次，扶贫资金是贫困群众的救命钱，必须准确辨别扶贫对象，确保扶贫资金精准拨付、及时拨付，使有限的资金用到刀刃上。第三，必须做到精确报帐核销。对工程建设、政府采购、大宗商品供应及劳务技能培训等大额扶贫资金支出必须实行财政直接支付，严格审核原始票据的齐全性和关联性；对项目管理费和培训费支出要严格审核事项的真实性和票据的合规性，杜绝虚假事项及不合规发票、虚开发票报账，避免套现情况的发生。第四，改进和完善县级报帐制度，强化报账管理，明确报帐责任。由于县级部门人员紧张问题，加之项目实施地基本在乡镇、村，对项目、资金的监管难以做到时时监督、全面掌握，对工程计量、工程质量等第一手资料也无法辨别真伪，因此扶贫资金可以实行县、乡（镇）两级报帐制，一级负责一级、分级承担责任。对于县级主管部门实施和监管的工程项目、劳务技能培训、管理费使用等实行县级报帐负责制；对于乡镇直接实施和监管的小型工程建设、小额扶贫资金支出、贫困农户贴息贷款审批等实行乡镇报帐负责制。
(四)强化项目全程监管，规范工程建设管理制度。严格按照中共中央、国务院《中国农村扶贫开发纲要》等国家扶贫开发政策和“十三五”规划，科学分析研究，做好扶贫项目立项基础性工作，建立健全科学、规范的扶贫项目预备库，统一扶贫项目申报、审批，避免重复立项、立项不实、选项不当等情况的发生。对己立项的扶贫项目计划要做好落实，不得随意变动和更改项目计划内容，保证扶贫立项工作的严肃性。规范项目实施管理，做到资金到项目、管理到项目、核算到项目、验收到项目，严格管理项目工程质量，严格控制项目投资规模，严格资金拨付使用程序；认真落实建设项目“法人负责制、合同管理制、建设监理制、工程招投标制、工程预决算审计制”，强化项目建设管理；对已完工项目要加大竣工验收力度，及时办理工程结算及决算。严格实行扶贫项目检查验收考核制度，相关职能部门集中力量组成联合验收专班，统一验收标准，对完工项目进行检查验收；对投资成本、工程质量、投资效益等指标作出全面客观评价，出具竣工验收书，每个竣工项目均必须经项目责任人和验收人签字认可，保存完整档案资料，实行项目追责制，确保扶贫项目发挥经济、社会效益。
(五)认真落实责任追究，形成齐抓共管的工作机制。各级政府及相关主管部门要加强对扶贫资金和扶贫项目的监督检查,进一步明确和落实扶贫资金监管主体和监管责任，明确各级党政一把手为监管第一责任人，各级财政、发改、扶贫部门承担项目资金的日常监管责任，项目组织实施部门承担资金使用的监管责任，财政部门承担资金合规性审查和拨付责任，审计、监察部门负责违规违纪问题的查处，形成齐抓共管的工作机制，提高扶贫工作的整体水平和效益, 让扶贫资金在阳光下运行，确保资金使用管理的精准性、安全性及高效性，让有限的资金发挥最大的效益。
（白城市审计局 蒋玉民 苏威 供稿）
