美国2014年农业法案对中国的启示
摘要：美国是世界农业强国，同时也是农业法规相对领先的国家。自1933年第一部农业法案颁布以来，美国历届农业法案在80余年的持续积累中不断完善。因此，研究美国农业法案对中国制定农业法律法规工作具有宝贵的借鉴意义。本文通过分析2014年美国农业法案修订的深层原因，以及其中的农业保险项目、营养项目、资源保护项目的实际应用效果，试图为中国农业政策提供建议。
关键词：农业法案；农业保险；农村社会保障；农业资源保护
2014年2月7日，美国总统奥巴马签署了为期5年的2014年农业法案。这项被誉为功能像 “瑞士军刀一样完备”的法案实施一年多以来，各个项目稳步推进，既按要求达到了削减赤字的目的，同时也较好地完成了新旧法案的交替，取得了一定的成绩。作为引领世界农业发展的国家，美国农业人口却不足全国人口的1%。除了发达的农业生产力和相对准确的市场预测，政策的支持引导也为美国农业快速持续发展提供了强有力的保障。因此，全面分析美国农业政策的优势和不足，对促进中国农业的发展将有着积极的借鉴意义。文本拟就美国2014年农业法案中的修订背景以及其中相对重要的3个项目逐一分析，为中国制定农业相关政策提供参考性建议。
1.美国2014年农业法案修订背景和阶段性成果
鉴于2008年 《食物、自然保护与能源法案》于2012年到期，且已经不能很好地适应当今农业发展形势，2014年农业法案的初稿成形于2011年，全部预算为每年1000亿美元左右。但由于当时美国政府正饱受严重的收支不平衡困扰，参议院和众议院就如何削减农业法案的预算开支各持己见，使得2014年农业法案直到两年后才得以通过。尽管争论颇多，但就目前来看，2014年农业法案的实施效果尚可令人满意。
1.1 旧法案 （2008年农业法案）面临的问题
美国农业法案深层的改革推动力是基于以下3个重要原因：第一，传统观点一致认为，农业是靠天吃饭的弱势行业，农民收入相较其他非农业行业普遍偏低，因此，国家财政为农民提供免费的补贴政策一直被当作是支持农业发展的必要措施。然而对于美国而言，事实并不如此。据美国农业部2014年发布的经济研究报告称，2013年美国农业部估算的美国农业家庭年收入中位值已经达到7.17万美元，而全美国所有家庭收入中位值仅为5.20万美元，67% 的农业家庭相对拥有更高的收入，98% 的农业家庭相比其他家庭拥有更多固定资产［１］。因此，是否需要为农业提供数十亿美元的补贴已经成为了美国社会极具争议的话题之一。第二，从补贴的受益者结构来看，美国农业内的两极分化现象严重，在金字塔顶层的农业工作者通常可以从原有政策中获得更多的利益。美国环境工作组公布的数据显示，在1995-2012年，全美国直接支付补贴额高达497 亿美元，其中前1% 的补贴受益者平均获得补贴54.77 万美元，而后80% 的补贴受益者共计获得71.39亿美元的补贴，平均仅为5119美元，差距极大。如何保证农业投入更合理地分配给所有农民已经成为美国政府亟待解决的问题。第三，在美国，85% 左右的农业县仍旧正处于长期贫困状态，农民有时不得不走出农场工作已维持其基本的生活开销。保护农民收入、保证农民生活质量、保持农业人口数量日益成为美国农业工作的重中之重。
1.2 新法案 （2014年农业法案）预算的削减
之所以要削减农业法案的预算开支，首先主要是由于2011财政年度美国政府严重的财政赤字。在高达1.3万亿美元 （占全年 GDP的近9%）的赤字面前，许多身居要职的国会议员由于支持其竞选的主选区不包括农村地区，于是把新法案的一些核心补贴内容视为没有意义的措施，希望加大削减农业预算的力度，给新法案的通过增加了难度。其次，共和党领衔的众议院试图从补充营养援助计划 (Sup-plemental Nutrition Assistance Program, SNAP ) 中削减每年40亿美元的预算，他们认为此举目的旨在清除该计划的漏洞以使真正有需要的人得到有效救助，而以民主党为首的参议院拒绝接受这项每年近5% 的削减。此外，“亲环境派”和 “亲农场派”就减少自然保护资金还是减少农业补贴资金展开了激烈辩论，且未就参与保险过程中是否应遵从自然保护的基本条款这一问题达成一致。同时，有学者担心，若美国主要农产品价格持续走低，用于实施价格损失保险计划 (PLC)、补充保险选择计划 (SCO)和风险保障计划 (ARC) 的花费将有可能超出原有直接支付计划 （DP）、反周期支付计划 (CCP)、平均作物收入选择支付计划 (ACRE) 和年收入补充援助计划 (SURE) 的总和。例如，若小麦和玉米价格达到2014 年2月美国农业部预测的历史低值，那么新的保险项目补贴支出将有可能是原有项目补贴支出的2倍多［２］。直到2013年年底，在经历了美国政府停摆事件后，国会议员们为了推动政府继续运营才不得不开始思考立法通过这项争议相对较少的法案。
1.3 新法案取得的成果
在过去的一年里，新法案的农业保险、灾害援助、风险管理、自然保护改革、研究基金会等项目逐步落实，成果显著。据美国农业部部长称，经过美国农业部门的努力，截至2014年8月，数千农牧场主得到了重大灾害援助支持，自然保护改革框架已经初步建立，各项风险管理项目逐渐步入正轨，农业研究基金会也开始设立运营，新的农业改革正在帮助美国经济全速发展。该份报告指出，在颁布农业法案的6个月内，农业生产者正在积极有序地上报农作物保险的相关种植信息；美国农业部已收到约16.5万人支付的参与畜牧补偿、畜禽饲料灾害补偿和树木援助等项目费用共计18.5亿美元，并为３所大学和其他农业推广合作部门提供600万美元奖励用于教授农民提高其风险管理能力；区域保护合作计划 (RCPP) 设立后反响强烈，各地提交建议600余条，所需资金超过预算的3.94亿美元6倍；最近成立的食物与农业研究基金会 (FFAR) 将在公共和私有资源中起到杠杆作用，大大加快美国农业科技的发展［３］。
2. 2014年农业法案的利弊分析
2014年农业法案中最引人关注的3个方面分别是作物保险项目、自然保护项目和营养项目。作为新法案的核心组成部分，这3大项目的改革动向无一不左右着未来5年美国农业的发展方向。总体来说，此次修订利远大于弊，但仍有值得思考的地方。
2.1 作物保险的优势与问题
美国2014年农业法案最引人注目的改革亮点是正式废除实施18年之久的直接支付政策，改为实行作物保险计划。这一改革的首要目的是降低财政赤字。根据美国国会预算办公室预计，未来10年内，废除的直接支付、反周期支付和平均作物收入选择支付将分别减少财政支出408.45亿、15.19亿和47.18亿 美 元，可 帮 助 削 减 商 品 项 目 开 支 共 计143.07亿美元，此举行之有效地确保财政赤字的大幅降低。其次，贝克理论认为，任何新的政策形成至少需要满足一个条件，即减少社会净损失。新保险制度 (PLC、ARC 和 SCO) 的补偿机制是由基期种植面积和基期产量确定的，脱离了实际种植面积，从而减少了种植面积对补贴的影响，使社会净损失得以最小化，降低了资源错误配置的风险［４］，是一种相对有效的补贴机制。同时，相比直接支付，作物保险计划显得更有针对性——只有真正受到冲击的农户才能得到补贴，而那些只拥有土地却不从事农业种植的人将不会再得到任何补偿。美国农业部的统计数据显示，在过去的20年，10% 的受益者获得了全部补贴的75% ，而62% 的农民没有得到任何补贴支付，大部分农民只能通过购买作物保险保证自身收入 （表1）。在新旧政策过渡的1995-2012年，农民用于缴纳保险金的支出从6.54亿美元增加到了41.21亿美元，而政府的保费补贴和用于保险项目的开销也显著增加，并且大大超过了直接支付补贴政策的开支。由此可见，保险政策已经取代直接支付成为保护美国农民收入的最重要手段，这一变迁也为新政出台做好了水到渠成的必要铺垫。
但是，农业保险政策在彻底解决农业管理的问题上并不能一蹴而就，仍有许多问题需要进一步细化和完善。首先，新保险政策能否有效降低财政预算取决于美国农业部对未来农产品价格的预测是否精确。近年来，美国玉米、小麦、大豆等主要农产品价格持续走低，若市场价格低于预测值，那么政府用于保险补贴的开销将显著增加，很难真正实现削减赤字的政策目的。其次，保险项目为人所诟病的一大缺点就是提升了投保人因机会主义行为可能带来的更大风险，而作为政府提供补贴的农业保险这种变相的财产转移方式无疑将道德风险所带来的利益损害转嫁到了政府之上，也可以说是转嫁到了纳税人身上。前文数据已表明，美国农业生产者是相对富有的群体，但其生产活动产生的风险却需由收入相对较低的其他群体共同承担显然不甚公平。因此，强制实行保险制度本身的合理性也有待进一步商榷。第三，新的作物保险政策理论上仍属黄箱政策的范 畴。尽 管美国 政府目 前 在 综合 支 持 量（ＡＭＳ）上的花费不会超过191亿美元的红线，但是综合 考 虑 乳 制 品 保 险、肉 类 原 产 国 强 制 标 记（ＣＯＯＬ）等其他诸多易与 ＷＴＯ 发生纠纷的农业政策，2014年农业法案并不能扭转美国经济主体在世界范围内的形象，反而会令美国面临新贸易谈判过程中带来负面影响。
2.2 自然保护项目的实施与不足
自然保护是美国2014年农业法案中的另一重要项目。新的自然保护项目仍然分为自愿参加和强制规定两部分。其中，休耕储备项目 （Ｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎ Ｒｅｓｅｒｖｅ Ｐｒｏｇｒａｍ，简称 ＣＲＰ）、耕地项目 （Ｗｏｒｋ－ｉｎｇ Ｌａｎｄｓ Ｐｒｏｇｒａｍ）、役 权 项 目 （Ｅａｓｅｍｅｎｔ Ｐｒｏ－ｇｒａｍ） 和 区 域 合 作 项 目 （Ｒｅｇｉｏｎａｌ Ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐｓ Ｐｒｏｇｒａｍ）属于自愿参与部分，政府通过给予生产者和土地所有者财政和技术上的援助以激励他们参加这些项目；而资源保护条款 （Ｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎ Ｃｏｍｐｌｉａｎｃｅ）和草场保护条款 （Ｓｏｄｓａｖｅｒ Ｐｒｏｖｉｓｉｏｎｓ）属于强制规定部分，通过和作物保险挂钩，影响生产者的保险补贴，达到控制生产者的种植行为的目的。其中，由于休耕储备项目 （ＣＲＰ） （图1）不仅可以很好地保证土地、水资源的可持续发展，还可以有效地解决农产品产量过剩、价格过低的问题，自1985年首次实施以来便迅速成为所有自然保护项目中最受关注的一项；而耕地项目中的环境质量刺激计划 （Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ Ｑｕａｌｉｔｙ Ｉｎｃｅｎｔｉｖｅｓ Ｐｒｏｇｒａｍ）和环境管理计划 （Ｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎ Ｓｔｅｗａｒｄｓｈｉｐ Ｐｒｏｇｒａｍ）的地位亦逐年增加，这两项旨在运用技术和资金手段支持种植者在生产中实践保护资源的计划预算已经占到了2014年农业法案中全部自然保护项目预算的50% 以上。整体而言，美国政府的自然保护正在向志愿化发展，在节约行政管理开销的同时，让农业生产者可以更加自由、科学、合理地管理自己的土地，不仅保证了自身收入，更为农业经济的可持续发展打下了基础。
事实上，自然保护项目从1930年第一部农业法案颁布开始就成为其必不可少的组成部分。该项目最早致力于解决土壤侵蚀和保持土壤肥力等问题，后来逐渐演变成为整体生态环境提供全方位服务和支持。时至今日，该项目已经发展成为保护土地资源、水资源、野生动植物资源和其他自然资源的多元化综合措施。2014年农业法案基本保留了此前自然保护项目的整体内容，并将作物保险费用补贴额度和对自然资源的保护行为连接起来，鼓励并督促农业生产者在从事生产活动的同时要尽可能减少对环境的破坏。当然，项目效果也并非毫无瑕疵。首先，随着土地价值和农作物价格逐步攀升，自愿参与ＣＲＰ的土地面积正在逐步减少。在 ＣＲＰ实施的前20年里，参与项目土地面积上限基本是作为政府工作的目标而设定的，而近年来则慢慢成为控制支出的手段之一。虽然退出ＣＲＰ的土地并未全部变为耕地使用，但也在很大限度上减小了土壤保护的力度，弱化了土壤保护的概念。再者，在某些情况下，环境保护补贴并不能鼓励了农业生产者减少对环境的负面行为，反而加剧了对环境的破坏。例如，有些农业生产者会通过扩张种植面积寻求更多的耕地保护补贴。有计量数据表明，参加ＣＲＰ的耕地面积每增加100英亩，就会有20 英亩以上的非耕地转变为耕地，而且价格弹性越低的作物越易导致这种情况的发生［５－６］，违背了休耕储备项目的政策初衷。大体来说，本次自然保护项目改革的确提高了该项目的工作效率，减少了行政开支，提升了该项目在地方实施的灵活性，加强了问责制度，但在一些具体项目上仍然显得针对性不足，尚可完善，以便更好地保证农业生产外部环境的健康发展。
2.3 营养项目的强化及效果
鉴于营养项目在未来10年几乎占到农业法案整体预算的79%，各方面对是否应该有所削减也是争论不休。不过作为美国食物安全网的基础，ＳＮＡＰ （补充营养援助项目，之前称为粮食券计划）在过去的40年里逐渐成为了美国政府帮助贫困阶层对抗贫困的最有力武器。据统计，2012年全年，ＳＮＡＰ 帮助近500万人脱离贫困，其中还包括 了 220 万 儿 童；95% 的项目开支直接用于符合规定的家庭购买食物；91% 的救济金真正有效地帮助到了处于贫困线以下的家庭［７］。2014年农业法案虽然降低了营养项目的预算，但却保留了ＳＮＡＰ的整体框架，并做出了更加细致的规定，以期为更多确实需要援助的家庭和低收入的未成年人、老年人提供更健康的食品。同时，2014年农业法案还为工作培训提供2亿美元支持，为提高水果和蔬菜消费提供1亿美元补贴，为紧急食物援助计划（Ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ Ｆｏｏｄ Ａｓｓｉｓｔａｎｃｅ Ｐｒｏｇｒａｍ）追加2.5 亿美元预算，为保证美国国民可以便捷获取更有营养的食品新增一项1.25亿美元的健康食品融资计划。然而必须指出的是，尽管美国政府为紧急食物援助计划大幅追加投入，却受制于 “货物优先”（Ｃａｒｇｏ ｐｒｅｆｅｒｅｎｃｅ）的贸易壁垒，强制要求援助物资需要来源于美国本土，而非通过支付美元购买当地或就近物资。此举不仅大大提高了援助物资的运输成本，而且更具弊端的是，过长的运输周期将可能导致急需帮助的受灾人员无法及时得到帮助，贻误灾情。
我们必须看到，无论营养项目或ＳＮＡＰ开支如何臃肿，它之所以能够延续至今，是源于它在保障人民生活水平方面有着不可替代的作用。首先，ＳＮＡＰ的参与人数与贫困人口的周期变化基本保持一致 （图2），说明该项目对经济整体有着很好的同步适应性。尤其是2008年金融危机爆发后，美国贫困人口在3年内上升了2.6%，而参与该项目的人数随即增加了1648.6万，该项目为申请人提供的总津贴也提高了372.03亿美元，足以表明其可以在经济下行时迅速做出反应，并确保美国贫困家庭在经济萧条的艰难环境下能够维持基本生活水准的能力。其次，从受援助者年龄结构上看，18岁以下未成年人和60岁以上老年人连续9年占到全部受援助者的半数以上。以2012财政年度为例，未成年受益者达2050万人，占总受益群体的44.5%，老年受益者达415万人，占总受益群体的90%，合计达2465万人，占比53.5%。由此可见，无论是在经济衰退期还是恢复期，ＳＮＡＰ都可以很好地确保美国未成年人和老年人社会福利。再从ＳＮＡＰ在失业率上升时的重要缓解作用上看，自2000年以来，失业率上升的第二年，ＳＮＡＰ参与人数涨幅均会超过10%，项目总津贴的上涨幅度也大于10%；而当失业率下降时，参与人数涨幅均不足10% 甚至下跌，这也反映了该计划和失业率有着十分紧密的联系，在一定程度上稳定了美国人民的生产生活。更值得一提的是，ＳＮＡＰ中的投资还可以产生不容忽视的乘数效应，在一定时期内能够暂时为美国经济发展提供加速动力。美国农业部公布的报告中显示，每1美元的ＳＮＡＰ投入可以通过帮助低收入家庭购买食物带动最多1.8美元的经济活动，有效刺激社会经济整体发展，切实帮助政府提高应对经济衰退的能力。瑕不掩瑜，ＳＮＡＰ整体行政成本较低，审查申请过程严密，事后统计精确细致，真正做到政通人和、物尽其用，并最终成为一项保证美国食物安全不可或缺的重要政策。
3. 2014年农业法案对中国的启示
当前，中国经济发展进入新常态，农业发展也正处于社会加速转型的敏感期，在这个快速转变的过程中，无疑会出现很多意想不到的新难题，这就需要政府前瞻性地在政策上予以引导和保护，并在必要的情况下进行有效的管理管制。虽然无论是在生产力还是人口素质等方面，中国和美国还有着一定的差距，但是通过分析美国农业法案，对中国农业政策的制定也有着积极的借鉴意义。
3.1 及时调整农业政策，建立健全农业保险制度
尽管美国的农业发展布局已臻于成熟，执政核心的农业法案却仍坚持每５年一修订，所涉内容巨细无遗，程序公开透明，随时都能在农业部网站上跟踪查询最新法令的发布情况和农业预算的开支数据。正是借由并延续这种制度上顶层设计的思路，法案的定期修订起到了查缺补漏的作用，在确定未来几年农业发展重点，指明农业发展方向，构建科学合理的农业发展格局的同时，大大降低了变革的随机性。目前，中国大部分地区农业生产水平相对较低，农民抵抗自然灾害风险能力差，受限于庞大的资金需求，直接补贴往往不能真正有效地弥补农民损失。而规范化、现代化的农业保险制度可以根据农民实际种植、收获情况，保证农民收入，这是农业补贴制度发展的必然选择。在全面推进保险制度的同时，各地方应立足当前，着眼长远，根据当地实际经济发展情况，确定参保品种以及保险补贴比例，形成具有地方特色的农业发展结构，加强本地农产品的国际竞争力。在一些特别贫困的地区，应突出重点，分步实施，通过适当提高补贴比例，吸引农民参与农业保险，提升农民的 “保险”意识。3.2 提高农民生活水平，完善农村社会保障体系
中国的最低生活保障制度类似于美国农业法案中的营养项目，都是保证低收入群体维持基本生活必需的社会保障制度。不同的是，美国农民收入相对较高，该政策更多的应用于城市失业人口。而2013年中国农村居民家庭人均纯收入仅为8895.9元，远低于城镇居民家庭人均可支配收入的26955.1元①。尽管近年来农民收入增长较快，但整体水平仍然较低，且农村社会保障体系发展滞后，农村居民最低生活保障制度尚未完善，所以更应以求真务实的态度，积极有效地推进农村社会保障体系的制度化运行，加强农村基础设施建设，加大对欠发达地区的扶持力度，健全农村基础教育和卫生服务体系。只有切实落实强农惠农政策，改善农民生产生活条件，才能激发农民种粮的积极性，发挥农民群众的主体力量，扎实推进社会主义新农村建设，确保实现农村经济稳中有进、稳中提质、稳中增效的总体目标。
3.3 加强资源保护工作，深化农业可持续发展战略
随着中国经济的高速发展，自然资源和生态环境问题日益突出。一些地区普遍存在着资源过度开发和掠夺式利用等现象，加剧了中国水土流失、土壤侵蚀，破坏了农业生态环境，造成土壤肥力下降，水资源污染，导致了耕地减少，农业生产力降低，不利于农业的可持续发展。从美国农业法案中可以看出，美国自然资源保护工作成果显著，离不开政府长期以来的监督管理机制和财政补贴制度。尤其对于收入相对较低的群体，资源保护这一概念很难在短时间内形成，这就更突出了政府部门在这项工作中的主导地位。2014年中国中央农村工作会议提出，要建设资源节约、环境友好农业，各级农业工作单位应以此为出发点和落脚点，建立农业自然资源保护体系，全面加强资源保护监管机制，让资源保护工作有理可循，有法可依。同时，应加大教育宣传和财政补贴力度，让农民认识到农业可持续发展的重要意义，鼓励农民自愿参与到资源环境保护中来。
注释
①数据来源：国家统计局。
参考文献（略）
作者：徐 克 许世卫