范强副厅长在全省工程质量治理两年行动视频会议上的讲话
省住房和城乡建设厅副厅长 范强
（2014年9月28日）
同志们：
针对当前建筑市场和工程质量存在的突出问题，住房城乡建设部决定，从今年9月份开始，在全国开展为期两年的工程质量治理行动。今天，我们在这里召开全省视频会议，安排部署我省工程质量治理两年行动。下面，我重点讲讲在这次治理行动中，各地要着力抓好的六项主要工作。
一、严厉打击违法发包转包挂靠等违法行为
违法发包、转包、违法分包及挂靠等违法行为，严重扰乱建筑市场秩序，阻碍建筑行业健康发展，影响建筑行业形象，社会反映强烈。下一步，我们要着力从以下四个方面开展工作。
（一）充分认识违法发包转包挂靠的危害性。一直以来，建设单位工程发包明招暗定、将工程发包给不具备资质的单位和个人、肢解工程、指定分包单位、设置不合理条件限制潜在投标人等违法行为屡禁不止；施工企业转包、违法分包及挂靠问题已成为建筑市场多年的顽疾，给工程质量安全带来极大隐患，造成了市场管理上的混乱。正是由于承发包行为的不规范，造成了建筑市场的不规范，使得建筑业虽然贡献较大，但社会地位却不高，全行业经济效益不高。从全省历年的质量安全事故来看，很大一部分事故都存在转包、违法分包、挂靠等违法行为。可见，这些违法行为由来已久，我们一定要重新认识这些违法行为的严重危害性，只有认识到位，才能增强做好治理工作的主动性和能动性。
（二）重新明确对违法发包转包挂靠等违法行为的认定。以前，无论是国家文件，还是省里文件，都强调打击违法发包、转包、违法分包和挂靠等违法行为，但界定不细，可操作性不强，落实起来很困难。特别是国家相关法律法规一直没有关于挂靠的准确定义和界定标准，施工企业转包挂靠形式多样、手段隐蔽，认定较难。这次，住房城乡建设部制定了《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》（建市〔2014〕118号），明确界定了违法发包、转包、违法分包及挂靠4种行为的认定标准，详细列出了各种违法情形。主要有两个方面，一是业主单位行为不规范造成的，主要指违法发包，有8种情形。如该招标未招标的，未履行法定发包程序的，违反合同约定指定分包单位等。二是施工单位行为不规范造成的，主要指转包、违法分包、挂靠等。其中：转包有7种情形，常见的有施工单位将其承包的全部工程肢解后分包给其他单位或个人的，未按要求设立项目部或派驻相关管理人员，仅收取管理费等；违法分包有8种情形，如将工程分包给个人的，将主体结构施工分包给其他单位等；挂靠有8种情形，如没有资质的单位或个人借用其他单位资质承揽工程的，现场主要管理人员没有与企业建立劳动关系的，主要设备和材料不是由施工承包单位购买和采购的等。总之，列的很细，方便认定和操作。《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》，自10月1日起开始试行，希望各地认真学习，做好宣传。结合日常监管工作，重点检查建设单位是否将工程发包给不具有相应资质的单位或个人、是否违法肢解发包；施工企业是否将工程转包给其他单位或个人，是否以联营、合作、个人承包等形式或名义直接或变相转包、挂靠；项目经理、技术负责人、质量负责人、安全负责人是否符合任职资格，是否与施工单位存在劳动关系、社会保险关系，是否按照工程投标和合同约定到岗，是否随意变更，是否履行管理责任；建设单位与施工单位的工程款、管理费拨付（计取）方式；主要建筑材料、构配件及机械设备供应方式等市场行为，准确认定违法发包、转包、分包及挂靠等违法行为，规范市场行为。由于该认定查处管理办法为试行，各地也要注意总结工作中发现的各种问题，及时向省厅反馈。
（三）加大对各类违法行为的惩处力度。这些年，建筑市场各种违法行为之所以屡禁不止，主要是处罚不力造成的。这次部里下决心开展工程质量治理两年行动，国务院领导同志又专门对此项工作做出重要批示，而且出台了一系列可操作性强的办法措施，可见国家对这项工作的重视和决心。各地住房城乡建设部门，各类市场主体，特别是广大施工企业，绝对不能心存侥幸，一定要认真贯彻落实国家、省里的相关要求，认真自查，及时整改。对检查认定有转包挂靠等违法行为的单位和个人，要按照规定严厉处罚。一是建立联动处罚机制。对于发现的违法行为，各有关部门，特别是建工口各部门要形成联动，从招投标开始，一直到竣工验收备案，形成全过程设防。对建设单位违法发包，记入投资人不良行为记录，向社会公示，有关部门不予办理质量监督手续、不予合同备案、不予办理施工许可等。对国有资金投资或以国有资金投资为主的项目，还要将建设单位违法行为告知其上级主管部门及纪检监察部门，由相关部门作出处罚；对违法的施工企业，要给予企业资质、人员资格处罚，严重的要清理出建筑市场。处罚一定要及时，真正起到惩戒作用。所有处罚都记入企业不良行为记录，在省厅网站上公开曝光，在一定时间内，禁止升级增项，禁止参加标准化示范工地、优质工程评选等活动。二是实施叠加处罚制度。对认定的违法行为，停工整改、没收违法所得、罚款的同时，该限制招投标的限制招投标，该重新核定资质的重新核定，该降级的降级，情节严重的，要坚决依法吊销企业资质或个人执业资格，对外埠企业，取消参与本省项目投标资格，直至清出本省市场。要通过综合运用经济、诚信、行政和司法手段，加大处罚力度，使违法企业和个人付出高昂代价，产生敬畏心理，使其不敢违法，有效遏制违法发包、转包挂靠等违法行为。三是准确把握处罚原则。目前，省厅已经要求各地组织建设、施工等单位开展自查自纠，对自查阶段发现的问题，积极予以整改，并在12月底前整改到位的，可以不予追究责任。在主管部门排查中发现问题的，限期内予以整改的，可从轻处罚；限期内不予整改或整改不到位的，要严厉处罚。对国家电视电话会议后新开工的项目出现违法违规行为的，要严格依法从重从快处罚。
（四）全面建立社会监督机制。一是畅通投诉举报渠道。省厅将在门户网站上开设投诉信箱，接受群众的投诉举报。各市、县住房城乡建设部门也要设立举报电话和投诉信箱。鼓励公众举报发现的违法行为，这也是主管部门认定查处违法行为的案件来源之一。二是加大对违法行为的曝光力度。省厅将在门户网站上开设“工程质量治理两年行动”专栏，并设立曝光台，在吉林建设报上设立曝光台，对各类违法行为及处罚结果记入单位或个人信用档案，一律在“吉林省建筑市场诚信管理平台”向社会公布，一律在曝光台中曝光。对影响较大的典型案例，还将上报住房城乡建设部，在全国建筑市场监管与诚信信息发布平台公布，在全国新闻媒体上曝光，震慑违法行为。各地也要设立曝光台，曝光本地查处的违法行为。三是加强行业自律。充分发挥行业协会的作用，倡导企业加强自律，特别是大型骨干企业要发挥模范带头作用，自觉抵制转包、违法分包及挂靠等违法行为，共同维护市场秩序。
二、健全工程质量监督、监理机制
质量监督和工程监理，在保证工程质量上都到了重要作用。下一步，我们将进一步健全完善质量监督和工程监理制度。
（一）强化质量监督管理。一是发挥质量监督的管控作用。各市、县住房城乡建设部门要进一步明确质量监督执法地位，配备与市场规模相适应的监督人员，确保工作经费，强化对监督人员的业务培训，提高监督执法能力。整个建工口要统筹市场准入、施工许可、招标投标、合同备案、质量安全等各个环节的监管力量，建立综合执法机制。特别是各级各类开发区工程建设管理还有待进一步加强，各开发区要纳入建筑市场质量安全监管范围，确保监管到位，不留盲区。二是提高质量监督水平。各地质量监督机构应制定年度监督工作方案，根据不同类别项目分别制定监督计划，每个项目都要建立监督档案，做好监督记录。要落实缺陷责任期内的维修责任，确保工程质量。三是改变监督检查方式。要创新监督检查方式，改变以往提前发通知、打招呼的方式，一律采取随机、飞行检查。这次国家在四平进行的督查就是采取扫马路方式进行的，以后也将是这样。
（二）突出抓好实体质量常见问题治理。工程实体质量至关重要，是我们建筑行业要守的红线和底线，主要有两方面。第一，抓好勘察设计质量。设计单位应编制住宅工程常见质量问题防治措施专篇，落实“三级审核”制度，严格执行各种标准规范。要重点抓好施工图审查质量，通过提高施工图审查水平，确保勘察设计水平的提高，要充分利用好施工图审查结论，把施工图审查结论，应用于对勘察设计单位、设计人员的工作评价，以此促进勘察设计质量有所提高、有所保证。第二，抓好工程实体质量。一是深入开展住宅工程质量常见问题专项治理活动。要采取有效措施，从群众反映强烈的住宅工程质量通病问题治理入手，切实解决好群众关注的屋面、外墙面、卫生间渗漏，门窗密闭不严等质量问题。二是抓好现场标准化管理。施工现场管理是企业管理水平的重要体现，没有好的现场，不可能有好的产品。要通过狠抓现场标准化管理，保证工程质量。对标准化管理抓的到位的企业，给予扶持奖励。对获评省、市级示范工地的，安全文明施工费在取费的基础上给予一定奖励，对项目经理在投标中给予加分。今后，结合工程质量治理两年行动，各市、县住房城乡建设部门要加强对房建和市政工程现场标准化管理考核，每个项目至少考核两次，并实行动态管理。要开展好省、市级标准化管理示范工地的，监督示范工地奖励费用的落实。申请省级标准化示范工地的，请各地及时上报，省厅将抽调专家进行实地核查。三是切实加强质量检测管理。检测单位虽然不是此次提出的五方责任主体，但检测工作与工程质量息息相关。个别检测单位受利益驱使，出具虚假报告，给工程质量带来隐患。下一步，我们将严格落实检测责任，下力气整顿检测市场。特别是要注重主体材料和桩基检测，建立桩基础和力学数据监管平台、商品混凝土监管平台，加强对工程质量检测过程和检测行为的监管，加强检测合同备案管理，严厉打击出具虚假检测数据、出具虚假检测报告、未实现桩基和力学数据上传、未及时上报不合格材料检测结果、未按要求履行检测等行为，保证工程质量。
（三）抓好政策引导。通过实行“优质优价、优质优先”政策，引导企业更好地把工程质量做上去，使企业的质量行为和市场占有份额挂钩。通过建立“两场”联动机制，鼓励企业按照市场规律去做，实现诚信合法经营。如标准化管理，就是我们管理理念一个转变，原来我们的管理基本上是以企业为单位，现在我们抓标准化管理，一个主要目的就是由管企业向管现场转变，希望通过施工现场管理提高项目部管理，倒逼企业提高管理水平。要强化考核结果应用，将考核结果作为企业投标、资质管理、信用评价、评先选优的重要依据，做到“两场”联动，让干的好的企业占领更多的市场份额。
（四）进一步发挥监理作用。完善监理制度，规范监理行为。通过市场调节，鼓励省内优秀的监理企业向工程总承包和项目管理发展，将大型监理企业做大做强，中小监理企业做专做精，淘汰一批小的监理企业。明确总监理工程师工程款拨付签字审核职责，未经其签字确认的，不得拨付工程款，提升监理企业和总监理工程师地位和作用。按照部里要求，进一步结合实际，研究出台相关扶持政策，真正把监理的作用发挥出来。
三、全面落实项目负责人质量终身责任
产生工程质量问题的原因很多，但其中一个主要原因是主体质量责任落实不到位，特别是忽略了个人责任。这次，部里出台了责任追究办法，不仅要强化企业责任，更是首次提出把工程质量责任落实到具体项目负责人头上，真正让该负责的人负起责任，并负终身责任。
（一）明确项目负责人质量终身责任。一项工程，参与建设的单位和人很多，究竟该由谁对工程的质量负责？这次部里明确，主要应该由工程项目的建设、勘察、设计、施工及监理单位承担。这五个单位是项目建设的五方责任主体。明确到单位还不够，还要明确到具体人。就是建设单位项目负责人、勘察单位项目负责人、设计单位项目负责人、施工单位项目经理和监理单位总监理工程师。工程项目如果在设计使用年限内出现质量事故或重大质量问题，首先要追究这五个人的责任，而且是终身责任。以往，我们对建设单位监管较弱，这次，住房城乡建设部制定出台了《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》（建质〔2014〕124号），明确指出建设单位项目负责人对工程质量承担全面责任，不得违法发包、肢解发包，不得降低工程质量标准。由于其违法违规或不当行为造成工程质量事故或重大质量问题的，要严格进行责任追究。今后，各地要按照规定加强对建设单位的监管。
（二）推行质量终身责任承诺和竣工后永久性标牌制度。为确保质量终身责任的落实，我们要全面建立书面承诺制度、永久性标牌制度和信息档案制度等三项责任制度。房建和市政工程开工前，五方主体的法定代表人，应当签署授权书，明确本单位项目负责人。五方项目负责人，在工程开工前必须签署承诺书，对工程建设中应履行的职责和承担的责任作出承诺。工程竣工后，建设单位应在建筑物明显部位设置永久性标牌，载明参建单位和项目负责人姓名，接受社会监督。今年10月1日后，新竣工项目不设置永久性标牌的，一律不予办理竣工验收备案手续。建设单位要建立五方项目负责人质量终身责任信息档案，在工程竣工验收合格后，移交城建档案管理部门，以便追究相关责任。项目实施过程中，项目负责人不得随意变更，如确需变更，必须按规定办理变更程序，重新签署承诺书，并承担履行职责期间的责任。
（三）严格落实施工项目经理责任。项目经理是工程质量管控的核心和关键，是现场管理的第一责任人，必须对施工质量安全负全责。各级住房城乡建设部门，要按照住房城乡建设部出台的《建筑施工项目经理质量安全责任十项规定（试行）》（建质〔2014〕123号）规定，督促施工企业切实落实好项目经理的质量安全责任，加强对项目经理履职情况的动态监管，按照有关规定严格查处项目经理违法违规行为，该记分的记分，该停止投标资格的停止投标资格，该停止执业的停止执业，该吊销执业资格的吊销执业资格。当前，项目经理不按要求在岗，随意更换等问题比较突出。今后，项目经理必须按照工程投标和合同约定到岗履行职责，禁止随意变更。
（四）加大质量责任追究力度。凡发生工程质量事故或重大质量问题的，都要严格依法追究责任，包括经济责任、诚信责任、执业责任和刑事责任。诚信责任，就是将其不良行为向社会曝光，记入诚信档案，列入黑名单。执业责任，就是给予暂停执业、吊销执业资格、终身不予注册等处罚，并将其违法违规等不良行为及处罚结果记入个人信用档案，及时在“吉林省建筑市场诚信管理平台”上公布不良行为和处罚信息，给予信用惩戒。有行政职务的，还要承担相应的行政责任。触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。不管是否离开原单位，还是已经退休，都要依法追究其质量责任。在追究这五个人责任的同时，并不免除企业法人和其他执业人员应当承担的责任。
四、切实提高从业人员素质
工程质量是建筑工人干出来的，工人的能力和素质直接影响工程质量，提高从业人员素质势在必行。
（一）认清我省建筑劳务人员管理的现状。目前，我省建筑业并没有形成一个稳定的产业工人队伍。我们的劳务队伍管理非常薄弱，劳务企业本身缺乏实力，没有承担起对劳务人员培训和真正的管理责任，施工总承包企业、专业承包企业对劳务人员的培训也没有承担起相应的责任。
（二）落实施工企业主体责任。一是总承包企业、专业承包企业要建立自有核心技术工人队伍，要签定劳动合同，交社会保险，并负责技术培训，按照技术水平区分劳动工资。二是总承包企业、专业承包企业将劳务作业分包时，要对进场的劳务人员进行登记、管理，通过开办农民工夜校、师傅带徒弟、现场培训等方式，对工人进行安全和技术教育。三是建立劳务人员培训激励惩戒机制，对不承担劳务人员培训的施工企业依法实施处罚。
（三）加强建筑工人培训管理。一是各级住房城乡建设部门要加强与人社、财政、农业等相关部门的沟通协调，积极争取、充分利用财政资金和各类培训经费，加强建筑劳务人员培训，减轻农民工自身负担。二是有条件的地区、有条件的城市，逐步实行农民工的实名制登记，实行技术工人的持证上岗。其中，特种作业人员必须经过培训并持证上岗。对实名制管理的工地，我们在评先选优等方面要给予支持。三是鼓励有条件的县、区建立劳务基地，利用冬闲时间进行劳务培训，加大职业技能培训和鉴定力度，努力做到先培训后输出、先持证后上岗，探索建立技能等级与岗位工资挂钩的分级管理机制，变被动培训为劳务人员积极主动参加培训。
（四）协助解决拖欠劳务人员工资问题。各地住房城乡建设部门要协助人社部门做好农民工工资清欠工作，结合工程质量治理两年行动，加大对因违法转包、违法分包、挂靠、拖欠工程款等行为导致拖欠劳务费或农民工工资等不良行为的打击力度。
五、加快建筑市场诚信体系建设
为加快诚信体系建设，住房城乡建设部印发了《全国建筑市场监管与诚信信息系统基础数据库管理办法》（试行）和《全国建筑市场监管与诚信信息系统基础数据库数据标准（试行）》，对建筑市场诚信体系建设作出了全面部署。我们需要做的，一是按照住房城乡建设部要求， 2015年底前，完成我省工程建设企业、人员、项目、诚信信息等基础数据库建设，完成全省建筑市场和工程质量安全监管一体化工作平台建设。实现“数据一个库、监管一张网、管理一条线”的监管目标，并与全国数据库互联互通。目前，企业库和人员库已基本建成，问题较多的是项目库。下一步，各市、县住房城乡建设部门要做好2012年至2014年的房建和市政项目上报和录入工作，年底一定要完成这项工作，今后，项目数据将作为企业资质升级、增项和企业信用评价的的主要依据。二是开展工程建设企业信用评价工作。制定出台企业信用评价办法、评价标准，全面开展勘察、设计、施工、监理、招标代理、造价咨询、施工图审查机构、质量检测机构等工程建设企业信用评价。施工企业主要先对房建和市政施工总承包企业进行评价。三是实行差异化管理。2015年起，对企业信用评价实行动态管理，将评价结果作为市场准入、资质管理、招标投标、工程担保、评先选优的重要依据。充分利用诚信管理平台，及时向社会公布评价结果和获奖受罚等情况，建立“守信激励，失信惩戒”的奖惩机制。
六、大力推动住宅产业化
住宅产业化是建筑业转型升级的重要途径。这次，住房城乡建设部明确提出，到2015年底，除西部少数省区外，其他各省（市、区）都要具备相应的构件部品生产能力，产业化住宅新开工面积占比每年提高2个百分点。下一步，我省也要加快推进。一是加强政策引导。去年，省政府出台了加快推进住宅产业化的指导意见，今年，省财政厅、省住房城乡建设厅又联合印发了奖补资金办法，对新建2万平方米以上，装配率20%以上的住宅产业化试点项目，省财政每平方米给予40元奖补，各地要抓好政策落实和引导。二是推进试点项目建设。长春、吉林两市要加快产业化基地建设，形成相应的部品构件生产能力，到2015年底，完成100万平方米试点项目建设，其他市、县也要进行探索尝试。三是培育住宅产业化企业。有针对性地将亚泰集团、吉林省建设集团、佳和集团等培育成集研发、设计、构件生产、施工于一体的产业化企业。同时，加大招商力度，积极引进省外住宅产业化龙头企业。
最后，我再强调两点要求。一是关于成立组织机构。省厅成立了以福义厅长为组长，各位副厅长为副组长，三总师及相关处室负责同志为成员的工程质量治理两年行动工作领导小组，设立了办公室，抽调专职人员从事具体工作，统筹协调相关工作。各地也要成立本地工程质量治理两年行动领导小组，做好宣传动员部署工作。二是关于具体时间安排。为做好这项工作，省厅印发了实施方案，各地要按照实施方案的有关要求，扎扎实实抓好每一项工作。省里将对各地工作开展情况适时进行督查，及时汇总进展情况，并予以通报，部里也将不定期开展工作督查。各地要于9月30日前，把治理工作计划或方案报上来。从方案下发开始到10月30日，各地住房城乡建设部门要组织对所有在建的房建和市政项目进行一次全面的摸底排查，于11月5日前，把排查情况上报省厅，省厅酌情进行重点抽查。对9月4日国家电视电话会议之前已开工的项目，有问题的给2个月的整改期，到今年年底前整改完成。上述项目2015年1月1日以后竣工验收的，各地要督促五方主体的法定代表人补签项目授权书，项目负责人补签质量终身责任承诺书，没有补签的，不予办理竣工验收备案手续。对电视电话会议之后开工的项目，必须按新规定严格执行。2015年起，各市、县住房城乡建设部门每4个月对辖区内的在建项目进行一次排查，省厅6月、10月进行两次重点抽查，其他时间安排按照省厅实施方案要求执行。住建部已经开始了第一次督查，我省抽到四平市，从四平市检查情况看，国家分勘察、设计、质量、安全、市场、起重机械等六个组进行检查，我们在日常具体检查中也基本要按这个模式进行。
同志们，工程质量治理两年行动意义重大，使命光荣，我们必须站在对行业负责、对群众负责的高度，坚定信心，真抓实干，齐心协力完成各项工作任务，努力把我省工程质量提高到一个新水平。
