尼泊尔缓冲区保护管理规划实践研究与借鉴(上)
摘要：目前，保护地体系作为保护自然资源和抵制环境污染的重要手段已受到广泛关注，而缓冲区为保护地提供了良好的生态缓冲和社区利益补偿，是保护地保护管理的有力手段。本文介绍了尼泊尔保护地缓冲区的建立背景和现状，并从8个方面对其保护管理规划特征进行了研究。此外，参照我国国家级风景名胜区的缓冲区现状与问题，文章提出了几点建议。
关键词：尼泊尔，缓冲区，保护管理规划，中国国家级风景名胜区
引言
“缓冲区”(buffer zone)的概念最早由谢尔福德(Shelford)于1941年正式提出，主要用于自然保护区，以减轻区外人类活动造成的不良影响。在随后70多年的发展历程中，缓冲区的概念不断被修改和完善[1]，随着对社会公平意识和当地社区利益的关注，缓冲区的社会经济功能逐渐强化，现在作为保护资源完整性的重要手段之一在世界各类保护地中广泛存在。缓冲区主要具有两个功能：一是生态缓冲与资源保护，将外来影响限制在保护区外；二是社区发展与协调，向区内居民提供利益补偿[2]。
尼泊尔和喀麦隆是世界上仅有的两个制定了缓冲区法律的国家[3]。其中，尼泊尔的缓冲区受到联合国发展计划(UNPP)、世界野生动植物基金(WWF)、马亨德拉(Mahendra)国王自然保护区信托基金(KMTNC)、“关注尼泊尔”项目和挪威政府等组织的援助，在依托当地社区进行缓冲区生物多样性保护和可持续发展方面积累了很多经验[4]。
中国的风景名胜区中有很多分布在较偏远的经济欠发达地区，与尼泊尔的情况有很多相似之处，但其缓冲区①尚不成熟，未发挥应有的功能。由于旅游的发展，缓冲区城市化进程加快，自然资源被高强度利用，并未起到生态缓冲的作用，对风景名胜区的视觉景观也产生了很大的影响；同时，部分缓冲区社区由于原有资源利用方式受到限制、补偿受益不均等问题，与风景名胜区管理局产生了激烈的矛盾。究其原因，主要是风景区缓冲区的确立、管理与规划工作尚未全面有效开展；此外，2006年颁布的《风景名胜区条例》将1985年《暂行条例》中“外围保护地带”的要求删除，缓冲区更失去了其法律依据。
尼泊尔的缓冲区管理经验对于中国风景名胜区有很大的借鉴意义。目前中国在自然保护区和旅游景区[5]的管理研究中对尼泊尔的缓冲区管理已有所涉猎，一些自然保护区论坛也邀请尼泊尔官员进行经验介绍和交流，但总的来说尚缺较系统的梳理与总结。
1缓冲区建立背景及现状
1970年，尼泊尔国家政府(His Majesty's Government)启动国家公园和野生动植物保护区项目，并设立了第一座国家公园——皇家奇旺国家公园(Royal Chitwan National Park)。随后，政府于1973年颁布《国家公园和野生动植物保护法》(National Parks and Wildlife Conservation Act，下文简称《保护法)》)，并组建了国家公园和野生动植物保护局(DNPWC：the Department of National Parks and Wildlife Conservation)。
最初，保护地的建立与当地社区发展产生了矛盾。传统的资源利用活动被中止，居民迫于生计开始从事违禁活动，如违法放牧、走私木材、捕杀野生动物等，导致保护地“一分为二”的管理模式受到质疑。为此，DNPWC先后对《保护法》进行了三次修正，逐步允许在保护地进行有限的社区发展活动，但收效甚微。类似情况在其他国家的保护地中也广泛存在，因此人们开始考虑在保护地周边建立一个新区域，用于开展各种资源利用活动，从而缓解和转移保护与发展之间的矛盾，这个新区域就是缓冲区。
1993年，《保护法》第四次修正案规定设置缓冲区，委任督察员(warden)进行管理，并于次年开始在奇旺国家公园缓冲区内实施缓冲区管理计划。《保护法》规定，缓冲区是指国家公园或其他保护地的外围区域，允许当地居民进行合理开发。由此可见，其缓冲区强调的是经济社会功能，并非传统意义上的生态保护功能。
当前尼泊尔有10个国家公园(national park)，3个野生动植物保护区(wildlife reserve)，1个狩猎保护区(hunting reserve)，6个保护地带(conservation area)和11个缓冲区。保护地总面积为34 187 km2，占国土面积的23.23%[6]。
目前的11个缓冲区中，8个与国家公园相邻，3个与野生动植物保护区相邻。缓冲区的管理并不从属于相邻保护地，而是由国家政府另行指派的专门机构与人员进行管理。缓冲区的规模差别较大，并且普遍存在跨县级行政区(district)的情况，同时包含大量村庄和居民(图1，表1)。
2缓冲区管理特征
2.1法律依据
缓冲区建立和管理的法律依据是《国家公园和野生动植物保护法》，以此为基础，国家政府还针对缓冲区进一步制定了《缓冲区管理法规》(Buffer Zone Management Regulations，下文简称《法规》)和《缓冲区管理操作指南》(Buffer Zone Management Guidelines，下文简称《操作指南》)。随着法律级别的降低，三个法律文件的内容越来越具体，形成了自上而下的线性指导框架。
《保护法》确立了保护地缓冲区的合法地位，规定政府有权在保护地外围设立缓冲区，并可改变其边界和土地所有权，授权督察员进行管理，对当地社区的损失予以恰当的补偿。同时，该法明确提出督察员和当地社区应当协调合作进行森林资源的管理。
《法规》制定于1996年，主要内容包括：缓冲区范围划定的依据，缓冲区管理规划制定，管理机构即使用者委员会(User Committee)的权利和义务，缓冲区禁止开展的活动，森林保护与发展，社区发展，补偿机制，各类事件纠纷等。《法规》明确了缓冲区管理的各项规章，但在具体操作层面未加详述。
《操作指南》制定于1999年，是对《法规》的进一步深化，例如规定了使用者委员会的下级管理机构即使用者小组(User Group)的权利和义务，支出额组成，工程选择的优先级，制定相关条例的12个程序，拟定招聘、开会等具体事务的章程。《操作指南》的下一层次即各缓冲区管理机构根据实际情况制定的规章制度、工作计划和管理规划等。
2.2缓冲区划定依据
由于早期被认为是保护地的外围生态保护层，传统缓冲区尽量排除人类干扰，其划定规则往往是将保护地向外扩张一定的距离，再根据具体用地类型和管理可操作性进行边界微调。因此，这种以生态保护为导向的缓冲区会呈现“圈层结构”的空间形态。而尼泊尔的缓冲区是以社区适度发展为导向，更多考虑满足当地社区居民的生产生活需求。《法规》规定除了自然要素，缓冲区划定还要考虑可能影响保护地的区域，缓冲区所处的地理位置，居民点现状，以及是否方便管理等因素。由于与保护地周边居民点及其相关用地密切相关，缓冲区在空间形态上并非环绕保护地的连续圈层，而是呈现不连续的状态。
另外，导向不同也造成了缓冲区在土地利用构成上的差异。以社区发展为导向的缓冲区由于考虑了发展所需要的基础生活资料来源，会包含大面积的农田、居民点等人为干扰较大的用地类型；而以生态保护为导向的缓冲区则往往尽量将其排除在外(图2)。
例如，奇旺国家公园为了满足居民的林业资源需要，将围绕居民点半径300 m范围均划入缓冲区[7]。该缓冲区面积非常大，国家公园(932 km2)周边750 km2(相当于国家公园面积的80%)均被确立为缓冲区，包含居民点、耕地、水体和森林草甸(其中耕地和林地分别占46.3%和42.9%)，共有居民22.3万人[8](图3)。
2.3管理机构
尼泊尔缓冲区作为五种类型的保护地之一，与其他类型的保护地一齐归国家森林与土壤保护部(Ministry of Forests & Soil Conservation)下属的国家公园和野生动植物保护局统一管理。
具体到每个缓冲区，最高管理机构是缓冲区管理委员会(BZMC)，其下级机构依次是使用者委员会(UC)和使用者小组(UG)。目前尼泊尔共有11个缓冲区管理委员会(每个缓冲区设置一个缓冲区管理委员会)，143个使用者委员会和4 088个使用者小组。这三个级别的管理机构并非行政管理机构，没有执法权，在权力行使的过程中需要与相关地方政府充分协调与合作。缓冲区管理委员会的职责是协调社区发展，统筹各使用者委员会提出的社区发展计划。管理委员会的主席由使用者委员会的会长选举产生，成员包括县级或村市级地方政府的代表和使用者委员会的会长，并由督察员担任秘书(图4)。
使用者委员会由督察员组建，主要成员为当地居民，管理缓冲区细分成若干管理小区，如奇旺国家公园的缓冲区包含21个管理小区，每个小区由一个使用者委员会管理。根据具体工程项目，使用者委员会还可组建次一级的委员会，如森林管理委员会、运河建设与经营委员会、畜牧业管理委员会、旅游管理委员会等。使用者委员会的职责包括：为相关工程召集劳动力，征收林牧场的使用税，制定各类限制法令，实施人工造林和林地恢复等。委员会可以从社会捐赠、打猎许可和出售林产品等活动中谋取独立的财政经费，用于日常管理。
使用者小组是完全由当地居民组成的管理团体，以管理更小的单元，也需制定工作计划，实施相应的会议和投票机制，其工作计划需交由上级使用者委员会进行统筹。使用者小组是缓冲区管理的最基层机构，其级别与国家最低级别的行政管理机构即村镇发展委员会相当。