通化市审计局：屡审屡犯问题的原因分析及解决对策

　　在审计实践中，“屡审屡犯”现象被形容为“牛皮癣”，是审计整改工作中的通病和顽症。已引起党委政府的高度重视，也已成为人大和社会关注的焦点问题。这种现象的存在和持续，直接影响和制约了审计工作的健康稳步发展。 

　　所谓屡审屡犯，按照原审计长李金华的概括：“一种情况是同一个部门经过多次审计发现的问题重复出现，这种屡审屡犯应该说是性质比较严重的；第二种情况是不同年度审计了不同单位，但反映出的问题是一样的，表面上看是同样的问题，而实际上是存在于不同部门，属于一种重复性和共性问题；第三种情况是审计一级预算单位，发现了一些问题并得到纠正，但在以后年度审计该一级单位下属的二、三级单位时问题仍然存在。这种重复有它的客观必然性，但很可能是制度上的问题。”。从李金华原审计长的论述中，我们可以看出，屡审屡犯现象主要是同类问题在不同级次上的客观反映，有着体制、机制、制度和被审计单位方面原因，也有我们审计工作机制方面的原因。 

　　一、屡审屡犯现象的成因 

　　（一）体制机制顶层设计忽略审计整改 

　　首先，从行政体制上看，目前人大对政府的监督职能还没有也无法发挥到位，“一府两院”依法接受人大的监督的规定，还只是局限在议案、例会审议、视察等形式上。体现到政府内审型的行政型的审计管理体制上，人大制定的审计法，却没有一个完善的机制进行切实有效的监督和制约。审计法法定的每年政府向人大常委会所做的《审计工作报告》和《审计整改报告》也只是就字面审议和听取。审计工作报告报什么，报多少，人大缺乏一个健全的机制和制度来进行约束和制衡。其结果是，一方面，有的违法违规问题负面社会影响较大、或不能整改或难以整改的问题，没有如实反映出来，被审计单位得过且过，规避了人大的监督；一方面，人大顾及到政府和审计部门的工作现状，对一些屡报屡议、屡议屡报的问题，也没有开展政府审计整改专项视察和监督。因此，屡审屡犯的现象即在审计机关与被审计单位之间被掩饰，也在政府和人大之间被逃避。另外，在地方层面上，上下级政策和各部门要求不一致不统一现象较多，同时，上级政策与基层实际也存在差异。 

　　二是从审计体制上看，审计法明确规定地方审计机关在行政首长和上级审计机关领导下依法独立开展审计工作。当前的审计管理体制，地方审计机关实质上就是政府内审部门。审计机关无论是审计立项，还是重要或重大审计项目的结果及上报，都必须向政府领导履行上报审批、核准程序。在这个履行程序的过程中，审计结果在很多情况下，就可能难以保证其完整性和真实性，这种情况，对一个被审计的部门而言，实际形成了查报两层皮，整改不落实的现象，同时，也对出现类似问题的其他部门和单位形成了横向负面效应。 

　　三是从审计工作机制上看，由于地方审计机关普遍面临人员少、任务重的现状，年度上级统一安排和组织的项目、经济责任审计任务的比重都在七八成以上，由于这些项目必须成为地方审计机关的工作重心，因此，便没有更多的人力和精力深入开展审计整改工作，审计实施与审计整改必然形成“黑瞎子掰苞米”现象。对审计整改问题，换一个角度看，即便是法院设立执行局，执行也仍然是个老大难问题，何况我们各级审计机关没有专门机构和专职人员从事审计整改的落实工作。就目前而言，审计机关对被审计单位出现屡审屡犯问题，不能因其未整改而重新再视为违规问题，所以，屡犯屡查现象相伴相生愈演愈烈也就不值得大惊小怪了。 

　　四是从审计手段上看，主要存在三个缺陷：一是处理处罚不到位，鉴于各种因素，审计处理没有真正依照《财政违法行为处罚处分条例》移送追究主要责任人和直接责任人的个人责任；二是没有采取提起行政诉讼措施；三是地方审计机关还没有建立和实施审计结果公告制度。这些措施手段的缺失，虽然不能以审计机关意志为转移，但是，由于审计机关不能有力发挥震慑作用，客观上也放纵了被审计单位领导和有关人员屡审屡犯的行为。 

　　（二）追求“政绩”土壤培育屡审屡犯滋生 

　　为追求“政绩”，有的部门和单位领导歪曲发展是硬道理实质，以“大胆闯、大胆试、大胆干”和“不管白猫黑猫抓住老鼠就是好猫”为标榜，在争取项目、争取资金过程中，不惜使出全身解数，大施“跑部钱进”拳脚，贯穿之中的“送礼请客”腐败问题，似乎演化成了法不责众的“开拓精神”。地方政府及财政等相关部门为搞“形象工程”、“政绩工程”，也是见怪不怪出现了一系列的屡审屡犯违法违规问题。诸如政府通过“会议纪要”方式，搞土地出让金返还、税收优惠政策；招商引资企业用地虚假招拍挂；配套资金不到位；挪用专项资金等问题。中央制定“八项规定”之前，对查处这些问题的审计人员，有的个别单位领导甚至会给戴上一顶“影响地方发展”的帽子。 

　　（三）利益驱动助长屡审屡犯歪风 

　　中央制定“八项规定”之前，一些部门和单位盲目攀比，吃请风，福利风甚嚣尘上，部门和单位领导情愿不情愿地在本部门、本单位利益驱动下，一些违法违规问题不仅是屡审屡犯，有的已经到了越查越犯、越犯越大的境地。比如：购置超标公车、公款旅游、招待费严重超支、滥发奖金福利、套取专项资金、私设“小金库”等。 

　　二、屡审屡犯的形式及危害 

　　屡审屡犯只所以成为审计工作的一个顽症，成为人大和社会关注的一个焦点，必然具有一定的表现形式和社会危害。主要有以下三个方面。 

　　（一）貌似不得以而为之，实则挑战法规底线 

　　这是一种客观表现形式。常见的有：为实现招商引资目标财政违规税收或土地出让金返还；为争取完成和超额完成税收任务，人为虚增财政收入、给税收部门税收分成奖励；向上争取的资金不在预期使用范围之内而形成的挪用财政专项资金；配套资金不到位；因接待任务较多，招待费超支或通过会议费、燃油费核销招待费；滥发奖金、补贴、福利等。这些貌似不得以而为之的所谓体制、机制因素所形成的屡审屡犯问题，社会危害更大，更具有负能量的扩散性。实际上形成了挑战法律法规底线的严重后果。 

　　（二）明知不可而为之，以身试法触摸高压线 

　　这完全是一种主观表现形式。常见的有：私设“小金库”；争取项目、资金“跑部钱进”公款行赂；采取弄虚作假手段套取财政（专项）资金；挪用、侵占救灾、救济、扶贫、低保等民生资金；暗箱操作，扩大项目工程支出，“吃回扣”捞取个人“好处”等等。这些严重的违法违规问题，成为了腐败的温床，扭曲和践踏法律，丑化了党和政府的形象，群众反响强烈，加剧了社会矛盾。 

　　（三）“合情合理”不合法，打擦边球闯灯越线 

　　这是一种介乎于客观与主观之间的表现形式。常见的有：公款支付各类庆典赞助费；擅自发放防暑降温费、公款发放八一建军节本单位退伍军人慰问金、公款组织本单位职工春（秋）游、公款单位春节联欢会等；擅自发放各种名目的评比奖励；滥拉资金赞助；医院职工集资；超标准扩大“三公”经费支出等。这些违规规纪问题，在中央制定“八项规定”前，涉及为职工“谋福利”类型的问题，审计机关依法查处往往得不到被审计单位的接受更不愿意整改，多数情况下，审计与被审计走入了“查归查，犯归犯，查了再犯，犯了再查”屡审屡犯的怪圈。这些所谓“合情合理”的违规行为，滋生助长了不良社会风气，败坏了党风、政风，拉开了干部与群众的距离。具有比较严重的现实和社会深远负面影响。 

　　三、解决屡审屡犯现象的对策 

　　屡审屡犯现象必须得到有效整治，审计监督作用必须得以充分发挥，否则，国家经济安全、社会财经秩序、党风廉政建设，甚至社会公平正义就会根基动摇，审计也就会形同虚设。借助刚刚召开的十八届四中全会把依法治国作为治国理政的基本方式的强劲东风，提出以下解决对策。 

　　（一）完善顶层设计，加快审计管理体制改革。纵观世界，实行行政型审计体制的国家和地区已所剩无几。随着中国特色社会主义市场经济建设步伐加快和依法行政的治国方略的实施，现行的行政型审计体制已明显不相适应。 

　　党的十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《国务院关于加强审计工作的意见》，对探索省以下地方审计机关人财物统一管理和狠抓审计发现问题的整改落实已提出改革路线图并做出明确规定。建议在充分调研的基础上，抓紧落实。通过顶层设计，使各级审计机关从地方政府人财物制约和行政干预中突围出来，切实把审计机关从参与地方行政管理性工作中解脱出来，真正实现依法独立行使较高层次的审计监督权目标。 

　　（二）健全工作机制，强力推进审计整改工作。要积极创新审计工作机制，科学合理配置审计资源。在现阶段行政机构和人员编制政策条件下，积极探索审计实施与经济责任审计与审计整改自成体系机制，即：审计部门内设机构进行全面调整，在内设机构和人员力量上，常规审计与经济责任审计与审计整改人力按照5:3:2比例配置，加强审计整改力量，真正做到各司其责。与此同时，在实行“条条管”审计体制前提下，要探索审计机关与纪检监察机关联动机制，严格执行《财政违法行为处罚处分条例》，加大审计移送处理力度、加快推进审计结果公告的步伐，完善具体实施办法。上级审计机关要将审计整改结果及屡审屡犯指标，列为衡量和考核下级审计机关审计工作的重要内容。 

　　（三）创新工作方法，有效发挥审计职能作用。要创新审计工作方式方法，尽快彻底改变重审计、轻整改的“黑瞎子掰苞米”的审计工作现况。首先，要大胆突破审计立项、审计实施的工作方式方法，积极探索审计整改专项审计调查操作模式，将开展审计整改落实情况的专项审计调查（专项审计）列入年度审计计划，规范实施程序，充分搞好审计成果的转化，要在形成专题审计或调查报告的同时，依照审计法及其相关法律法规，对人为整改不落实、不到位特别屡查屡改的部门和单位负直接责任的领导和有关人员，坚决给予必要的审计处理或移送有关部门处理，并通过人大常委会审计工作报告和审计结果公告形式，向社会予以曝光。二是建立审计整改管理系统和审计督办制度，即在规定整改时限内，随时跟踪整改情况和进度，及时向被审计单位下达审计督办告知书，并将被审计单位执行结果向主管机关、组织、人事、纪检监察等部门通报。三是建立审计整改工作队伍，组建专职负责整改的业务机构，配备敢于碰硬、擅于碰硬的事业心、责任心强的审计人员，专司审计整改工作。 

　　（四）打造过硬队伍，造就复合型审计人才。按照毛主席他老人家的话说：“正确路线确定之后，干部就是决定的因素”，习总书记强调：“打铁还得自身硬”，这些至理名言都说明了审计工作“单兵作战能力”的重要性。审计是较高层次监督，审计人员就要做到技高一筹。只有查得深，查得透，才能规避屡审屡犯给我们审计工作带来的审计风险，只有定得准，处理得当，才能少出现不出现因畸轻畸重和顾此失彼而产生的屡审屡犯的现象。因此，既然选择了审计职业，做为一名审计人员，就必须不断提升自己，通过持之以恒的艰苦学习，不断提高理论水平，增强审计工作本领。各级审计机关要以复合型人才带动整个队伍建设，努力培养一批查核问题的能手、分析研究的高手、计算机应用的强手和内部管理的行家里手，尽快形成一支专业齐全、梯次合理、素质优良、新老衔接、能够满足工作需要的审计队伍。

　　（通化市审计局  陈 卿  供稿）