安图县审计局：审计省级统管的架构辨思

　　探索省级以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设是十八届四中全会全面推进依法治国的重大部署，这不仅是体制上的一次深化改革，还是打造法治审计的内在所需。对于如何探索省级以下地方审计机关人财物统管，不仅中央和审计高层高度重视，尤其是基层审计机关更是有所期待，经济基础好与经济基础差的审计机关有着不同心态看待审计体制改革。县级审计机关情况复杂，实行人财物统管，不是简单地名义上的上划，需要顶层上进行制度设计，同时需要基层审计机关的积极配合。审计省级以下统管的构架模式，亟需从实际情况加以辨思。

　　一、统管改革面对的实际问题

　　一是人员编制多寡不一。基层审计机关组建时，规模相当的县份，审计人员编制相差不多，随着审计内容的扩展和内部分工的细划，加之人员编制受地方管理，基层审计机关的人员编制逐渐拉开了距离，同一区域相同规模的县份，人员编制相差十几人乃至近20人。有的省份人口规模大、辖属乡镇多的县市，乡镇有审计机关的派出机构，人员编制超百人，地市级审计机关的人员编制也因不同情况在职人员也有差别。人员编制上的差别，是省级以下审计机关人的统一管理必须面对的问题。同时，离退休人员如何管理，是否一并上划，也必须与地方政府沟通协调。

　　二是干部多为混岗使用。审计机关是政府的组成部门，属于行政机构，人员应为国家公务员。受行政编制的约束，上级审计机关确定和地方政府同意设立的一些审计内设机构，以及派出的乡镇审计机构，所进人员基本是事业编制。此外，有些基层审计行政空编时，有的没有招考而使用了事业编制人员。目前不少地方是行政编制与事业编制共存，内设岗位往往是行政编制与事业编制混岗，有的事业编制人员承担着内设岗位负责人或主审。在审计机关统管的改革中，这种混岗的局面也是需要妥善解决的问题。

　　三是人员构成差别较大。统管改革的目的之一是推进审计职业化，而职业化水平是由人的因素决定的。但是基层审计横向对比，人员构成差别较大，除人员编制与事业人员使用不同外，在专业人员、学识水平、中青年比例等方面有着明显差距。在审计工作初期参加工作的老同志，陆续退出了工作岗位，不少审计干部的大中专学历是函授和自考取得的，全日制学历占比不高，所需专业人才少得可怜，只能在实践中积累，具有审计、财务中级以上职称的屈指可数。如何提高基层审计干部的学识和阅历水平，适应职业化建设的要求，也是统管改革中亟需解答的课题。

　　四是审计能力参差不齐。受学识水平和自身条件的制约，有的基层审计干部的审计能力参差不齐，审计机关之间、审计干部之间凸显着能力差距。有的地方内设机构负责人只能指定，干部使用和主审缺少人才竞争，能够担任主审、勇于创新、善于突破的干部并不是很多。这种低层次的审计能力，势必影响到审计职业化建设进程的，基层审计机关统管改革，必须把提升审计能力，坚持从严治审，严格规范审计纳入改革的重要内容，推动审计干部改中求变、改中求新、改中求进、改中突破。

　　五是干部待遇高低不均。基层审计干部的工资待遇是由地方政府确定的，而工资待遇的确定是受地方经济发展和财政状况影响的。近些年来，同一区域审计机关的工资待遇是有高低差别的，相同岗位、同一工作工资相差近千元，公出补助标准也是高低不一。同时，基层审计内设机构负责人不属于领导职务，不享受职务工资，有的任职多年没有升迁机会。重要项目的主审，既担责任又担风险，而主审没有相应的待遇和激励。这种机制，必将影响到基层审计干部的积极性，也是统管改革应该关注的重要事项。

　　二、统管改革的几个关键节点

　　首先是推行改革与遵循法律问题。探索省级以下地方审计机关人财物统一管理，是中央作出的重大部署，必须将这一改革措施落实到位，但这一改革举措又涉及到现行审计法律法规，统管改革必须有序推进，如期落地，而现行法律不可能即行修订，在统管改革循序渐进过程和法律修订过渡期中，尤其是在顶层设计和改革试点的背景下，基层审计机关要认识和把握推行改革与遵循法律的关系。在这个节点上，基层审计机关既要配合上级进行统管体制改革，超前做好前期准备工作，又要按照现行法律组织好项目审计，确保统一组织、政府交办、计划项目如期完成，绝不能因等待改革而影响当前工作。

　　其次是对上负责与地方领导问题。省级一下审计机关统管，将架构垂直式的领导体制，省级审计机关将会加强对基层的政治和业务的领导，形成全省“一盘棋”，基层审计机关将权力对上级负责。但是，现行法律规定对本级人民政府负责并报告工作，也包含接受地方的政治领导。即使实行统管改革和修订法律，接受地方领导不会有大的变化。因此，基层审计机关要始终处理好对上负责与地方领导的关系，坚持党的领导，服从党的领导。在贯彻执行上级审计机关决策部署的同时，统筹人力资源，完成地方党委政府委托交办的审计工作和安排的其他工作任务，确保改革后的审计工作更好地融入地方经济社会发展。

　　再次是从严执法与服务发展问题。国家实行省级以下地方审计机关统管改革，根本目的是推动从严治审、规范审计，保持客观公正，排除各种干扰，真正成为国家治理的工具。但是，国家审计的本质是服务经济社会发展，是以经济社会发展和服务大局为中心的。审计体制不论如何改革，这一本质是不会改变的。由此，基层审计要以统管改革委为契机，加快提升从严执法、从严治审、法治理审能力，打造过硬的国家治理工具。同时，要把服务当地经济社会发展作为行为坐标，把从严执法、规范执法、公正执法与服务大局、服务发展契合起来，确保统管改革更加有利于推动地方经济社会发展。

　　最后是工作效率与现实利益问题。审计统管改革是一项综合性改革，主要目的涵盖了激发审计干部积极性，提高审计效率，提升服务水平，而工作绩效是与现实利益密切相关的。当前，不少基层审计干部关注的是改革后工资待遇的升降和均衡问题，是否与当地工资标准挂钩。基于这种趋势，在改革的顶层设计中，需要统筹考虑利益分配问题，在省域内对基层审计干部的工资待遇保持相对均衡。同时，对一线审计人员实行倾斜，内设机构负责人或主审实行工资差别化管理，以充分调动基层审计干部的工作和创新积极性，以此开创基层审计工作新局面。

　　三、统管改革的架构要素辨思

　　第一，科学设置内部机构。省级以下地方审计机关人财物统管，使省域基层审计机关成为一个整体，是省级审计机关的直属机构，不再“各自为政”，审计工作需要全省统筹部署，围绕中心，突出重点。为便于步伐一致，上下衔接，需要科学设置内设机构，形成上下对口的格局。目前，基层审计机关的内设机构上设置不一，有的沿用传统分工设置，有的内设机构涵盖领域不同，设置数量和称谓也不一致。因此，要以统管改革为契机，按照基层实际情况和审计需要，由省级审计机关设计，明确基层审计机关的内设机构设置，使之有机统一，上下协调，形成“一盘棋”的有效组织，增强审计工作的整体性和成效性。

　　第二，适应改革定员定岗。审计统管改革和队伍职业化建设，目的是优化基层审计人才队伍。与其他体制改革一样，统管改革必然涉及到对人的改革。面对基层人员编制不均衡和行政事业编制混岗问题，必须把定员定岗作为一项重要改革内容。要根据县域规模和行政企事业情况，合理确定人员编制，保持相对均衡，并明确界定业务编制和行政编制，坚持以岗定人，分事行权。超编人员由省里统一调配和分流。要采取措施解决好混岗问题，对于编制内使用事业人员的，按照公务员法组织考试录用工作，尽快转变身份。对于定岗定员后的审计人员，尤其是审计业务人员，要组织相应的审计资格考试，实行审计资格注册制度，推动基层审计队伍职业化建设。

　　第三，借鉴复制改革模式。司法体制改革已经深度推进，特别是法官检察官遴选工作已探索了成功模式。基层审计机关能够胜任主审的占比不高，高端专业主审更是为数不多，已影响到审计的客观性。因此，应借鉴复制司法遴选改革的经验，按照审计业务分工，在基层审计业务干部中遴选配备一定比例的主审，让他们承担更多的重任和责任。在确定主审时，要通过自愿报名、资格审核、考核考试、组织研究、上报审批等关卡进行入围，并形成梯状结构。采取措施支持更多干部考取主审资格，在主审缺额或主审资格缺失时，及时动态调整，不断适应需要。要在主审中形成激励机制，调动干部勇挑重担、主动担责的积极性，以主审专业化保障审计公正性。

　　第四，推进上下层级管理。实行省级以下地方审计机关人财物统一管理改革，省级审计机关负有主要管理和领导责任。但省域内基层审计机关众多且分散，管理任务面广量大，这就需要探索推进上下层级管理。省级审计机关要根据层级管理需要，切实搞好制度安排，在省级层面，要重点抓好进人用人关和审计工作经费预算管理以及重点工作的部署。市级审计机关要对基层审计机关贯彻落实上级决策部署和统一审计项目的审计进行监督和指导，并负责协助进行业务培训。基层审计机关要强化日常人员和经费管理以及审计项目计划的完成，并负责对地方党委政府中心工作决策的执行。只有层级管理责任清晰，共同抓好落实，才能达到统管改革的根本目的。

　　第五，着力提升队伍素质。统管改革的动力是推进基层审计队伍职业化建设，职业化程度关系着国家治理工具作用的发挥和审计客观公正目标的实现。职业化首先是人的职业化，是执法能力和服务水平的具体体现。审计统管改革后，要按照职业化建设的目标，把着力提升基层审计干部综合素质和执法能力放在更加突出的位置。要在确保完成审计任务的基础上，形成三级抓能力建设、素质培训的格局。要针对能力建设搞好制度安排和机制形成，尤其是基层审计机关按照社会需求、深层级审计和国家治理的需要，多种形式进行业务集训和培训，建立倒逼机制，明确升级目标，尽快提升队伍整体素质，为基层推进职业化、专业化建设奠定基础。

　　（安图县审计局  刘锡平  供稿）