一文看懂基层“环保执法+垂直管理+舆情应对”

　　基层环保工作者如何依法行政、规避问责风险？ 

　　陈玉琴泰州市环保局总工程师“  环保执法工作者要具备五种“打交道”的智慧。↑作为环保执法工作者要学会与企业、领导、部门、群众、媒体打交道。与企业打交道要会查，把环境问题找到，立案到位。执法工作离不开领导，与领导打交道要借助领导的力量，推动政府解决环境问题。与部门打交道，要统筹区域内各个部门力量，如公安部门、水利部门等。在自媒体时代，自营网站比较多，与群众打交道，可定期与一些网站搞座谈会，引导群众舆论，为环保做宣传。最重要的是与媒体打交道，近年来媒体曝光的环境问题很多，好多执法人员在媒体曝光之后被问责。这方面，传统媒体发挥了很重要的作用。与自媒体不同，传统媒体是长久性的，我们应综合利用好传统媒体与新媒体的作用，与媒体打好交道。 

　　提高“五个能力”建设:一是要提高与企业打交道的能力。主要是执法中要熟悉法规，严格规程，善查问题，及时提交，廉洁自律，为尽职无责作基础。二是提高与领导打交道的能力。遇到难点、热点及干扰点且不在环保部门能力范围内的问题，用好尚方宝剑，邀请市委、市政府、人大、政协、纪委及上级主管部门调研或督查环境问题，促进问题解决，为尽职无责作补充。三是提高与部门打交道的能力。按照《环保法》将环保部门之外的环境保护职能进行分解，会同住建、水利、城管、交通、公安、农委共同履行保护环境的责任，为尽职无责作分担。四是提高与群众打交道的能力。加深与群众的沟通，推动民间组织建设，让群众来监督违法企业，举报违法企业，营造全社会都是执法者，更是环境保护受益者的氛围，为尽职无责作铺垫。五是提高与媒体打交道的能力。做媒体人的朋友，向社会、企业宣传好、普及好《环保法》，开辟《环保在行动》专栏，主动介绍环保执法工作，设立《曝光台》，追踪环境问题的解决，为尽职无责作宣传。 

　　李福堂运城市环保局副局长“  环保执法过程中，每一个环节都要留下证据。↑咱们的环保执法过程中，每一个环节都要留下证据。当地政府要追究环保部门的责任，除了追究执法过程中的问题，还要追究审批过程中的责任。凡是政府确定的重点项目，有时间要求的，每天打一个电话催一下，电话要有记录，第二天书面形式向市委汇报，天天送，这个做法虽然有点极端，但面对现在地方政府追求经济发展、环保部门追求环境保护，政府部门可能追究环保部门责任起到“杀一儆百”的作用。 

　　李树谦乳山市环保局局长“  基层环保局很难干，要应对多方问题。连广场舞甩鞭子都被举报成“环保问题”投诉至环保部门，所以说基层工作压力很大。↑我感觉基层环保局很难干，第一是来自经济发展的压力，好多招商引资的项目，领导要求我们快速批准下来；第二是来自企业发展的压力，我以前在安监局，现在到了环保局，发现环保局的压力比安监局大多了，在安监局的时候，企业感觉不安全会自动调整，但环保局今天看着企业好好的，明天就排污水、冒黑烟，监管压力很大；第三是来自群众的压力，由于基层职责不清，养猪、养鹅的臭味找我、喝水找我、街上开饭店排油烟找我，连老爷子老太太在广场舞甩鞭子都找我，工作压力很大。 

　　郝未宁天津市环保宣教中心主任“  环保部门应该只做一个单纯的裁判员。↑我一直觉得环保部门应该做一个单纯的裁判员，而不是去做教练员和运动员。运动员是企业，教练员是政府其他部门，是其他社会机构包括环保科研机构。环保部门的职责就是效果监管或者说质量裁判。至于企业如何治理，使用什么方式、手段、技术、设备、产品，投入多少，设施如何运行，都不该是环保部门的份内工作，环保部门只要监管排放是否达标和环境质量是否达标，而不必要介入污染治理的事务和过程。这也符合市场经济和法治国家的理念。 

　　王必斗山东省环保宣教中心主任“  依法执法避免追责，山东摸索了16字经验。↑山东省在新环保法实践和基层环保工作中总结了一套经验，16个字，四句话：发现问题、解析症结、提出对策、抓好落实。 

　　其中，在发现问题方面，首先应发动社会各方面的力量，亮出环保的阴暗面，其次监管部门加强对污染源的整治，最后通过媒体向社会公布整治结果，接受社会监督。污染问题发现是第一步，环保舆情是发现问题的信息员。 

　　发现问题后，要及时地分析问题原因，做好当地政府的参谋，提出对策，抓好落实。 

　　  专家总结孙佑海国家环境咨询委员会委员、天津大学法学院院长、一级法官“  基层环保工作者在环境执法方面要重点解决“怎么看”和“怎么做”的问题。怎么看的问题。《环保法》等一系列政策法规的出台对我们有积极影响，也有不利影响。新《环保法》和党政问责等一系列文件，给我们增加了法律武器，给执法工作赋予了一定的权利，如按日计罚，查封扣压，领导担责等，这些对我们是有利的，但同时，环保部门责任变大了，群众有任何事都来找环保部门，出现事故，都会牵连到环保部门，环保工作者的压力明显加大。 

　　下一步怎么正确地看、正确地办？ 

　　我认为，第一，从思想认识上来说，法律是非常好的，给我们开展工作创造了有利的条件。第二，要认真学习，明确责任；要做好宣传工作，利用传统媒体和新媒体，通过信息公开和其他各种渠道，向全社会宣传，普及新环保法知识；要掌握科学技术，及时识破工厂的“小伎俩”；要有智慧，比如五种打交道的智慧。另外，针对新情况、新形势，环保追责要有证据，学习公安机关搜集的证据的经验。《环保法》和其他一些相关法律，是给了我们工作中尚方宝剑，只要认真学习，掌握技能，建立环保的统一战线，增强智慧，就一定能够把工作做好的。 

　　从“属地管理”到“垂直管理”：环保局长如何作为？ 

　　王海洋榆林市环保局局长“  垂直管理的同时，横向联合执法如何实现，将会面临考验。↑党的十八届五中全会提出，实行“最严格的环境保护制度”，这对于陕西来讲意义重大。实行省以下环境监测执法垂直管理，一方面，有助于减少地方保护，确保监测信息的准确性、完整性，提高了监测信息的收集、传递效率。另一方面，有助于强化环境监察的威慑力和权威性，保障了环境监察的公平性和独立性。但实施过程中将会在法律上遇到很多障碍，如新体制下地方政府环保责任如何落实等。同时在法律体制和行政管理体制上仍需进一步完善，垂直管理的同时，横向联合执法如何实现，将会面临考验。 

　　陕西10多年前就实施市以下垂直管理，有三种模式可供借鉴，比如，“条条管理”模式，即在市县以下环保机构垂直管理的基础上，上收一级，实行省以下环保机构垂直管理；“条条上划，块块管理”模式，即省以下环保机构监测监察执法垂直管理，市环保局实行以省环保厅为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市环保局的派出机构；“双重管理”模式，即市级环保机构领导任免以省环保厅为主，人员经费仍然由地方政府承担。加大考核和督察督政力度，按照上级监察与下级监管、上级考核与属地负责的模式，开展新一轮环境保护事权改革。 

　　以上三种模式在此次环保体制改革过程或许值得借鉴。 

　　杜高胜宜昌市环保局副局长“  垂直管理后，环保部门地位显得有点尴尬，弄不好可能两头不讨好，成为受气筒和夹心饼干。↑市（地）级环保局更多的则是履行和发挥好环境‘’守门员‘’的职责和作用。在某些方面，可能比属地管理时面临的难处和挑战更大，工作更难做。市（地）级环保部门既要维护地方经济发展，又要严格执行法律法规和上级环保部门要求，在政府和上级环保部门之间难以平衡掌握，地位显得有些尴尬，弄不好很可能两头不讨好，成为受气桶和夹心饼干。 

　　那么，如何发挥好市（地）级环保局的作用？我认为重点要把握三点。 

　　一是把市（地）级环保局班子建强配齐。建强班子才能带好队伍。将市（地）级班子成员任免权上收省里，征求市（地）级意见，或者将市（地）级环保局长、分管环境监察执法的副局长任免权上收省里，征求市（地）级意见。省以下环保机构体制改革后，更应该注重发挥市（地）级环保局的作用，切实解决好垂直管理后省环境监察总队对排污单位远程监控乏力、省级以上在环境监察执法上，与市（地）级环保部门及政府之间沟通不畅的问题。 

　　二是把市（地）级、县级环保部门职责厘清，使市地、县级环保部门知道自己应该干什么，不应该干什么，需要配合做什么，真正使各自做到履职有据，各负其责，失职追究。 

　　三是把市（地）级、县级党委政府生态环保责任落到实处，省级应出台具体配套的考核办法和细则。垂直管理是为了避免地方保护主义，改善环境质量，实现更有效地考核市地县级党委政府的生态环保责任，而不是由环保部门对一个地方环境质量考核结果问责兜底。对于不作为，乱作为，失职、渎职，甚至搞腐败的环保工作人员依照法律法规问责。同时，应建立省以下环保系统与市地、县级党委政府之间干部交流使用制度，畅通干部培养使用渠道。 

　　夏武军济南市历下区环保局局长“  环保队伍这十年来壮大发展，目前环保队伍执行力没问题，但手中武器不行，就如当兵打仗没有好枪肯定不行。↑现在靠眼睛看、鼻子闻是不行的。比如监测一些数据，出报告，老百姓嫌慢，以为我们在遮遮掩掩，但实际上不是那么回事，好的设备能快速地出数据，可以先作为参考，这样我们的执法过程会更加准确、快速。 

　　第二点，关于人员补助问题，目前地方政府对信访维稳的的人员都有补助而目前环保人员只有监测人员有，参照的是1997年的规定，每个月补助93块钱，监察没有。建议环保部协调人社部，联合下发红头文件，给予特殊工作岗位补助，让我们的队员感受到党的温暖。 

　　第三点，人的问题。人员流动太慢、新鲜血液进不来。目前我们人员大多集中在60年代、70年代，80年代的人很少，有的还是工人身份、顶岗身份等。监察监测人事权上收之后事业编工人身份的这些人怎么办？不能说属于事业编干部身份的上收，不属于事业编干部身份的不上收。建议为了保持队伍的稳定性和人员的积极性，应将所有人都收上去，再慢慢消化这个历史遗留问题。龚朝顺咸丰县环保局局长“  继监测、监察垂直管理后，建议环保其他机构也应该实行省直管。↑关于垂直管理，我有这样一个建议：继监测、监察垂直管理后，建议环保其他机构也应该实行省直管。因为县级环保局主要靠监测站和监察大队这“两只手”开展工作，若一个人的“两只手”都没了将无法进行工作，所以建议环保局其他机构也考虑省直管。 

　　“  监测监察执法好比地方环保部门的“手和脚”，如果把这些都收上去，地市一级手脚都砍了，还能做什么？实行新体制有助于树立环保法权威、有助于更加高效地开展环境监测、有助于打击违法犯罪，减少地方干预、有助于有效减少跨界污染。但与此同时，新体制的实行也带来了不可忽视的挑战： 

　　第一，垂直管理后，属地环境保护责任的落实问题。环保部门都以省直属，监测监察执法权收上去以后，地方政府的属地环境保护责任怎样落实？要不要成立一个环保机构来进行一些环保污染治理、监管方面的统筹工作？应当从顶层设计角度解决这一问题。 

　　第二，未来环境保护与经济发展关系的协调问题。如何从更有利于整个社会健康、协调发展的角度处理好环境保护与经济发展的关系，依旧是一个问号。 

　　第三，环境监管与污染治理的费用如何承担，属地管理，包括污染治理也好，执法监管也好，基本上地方来承担，那么把监测监察执法权上收以后，污染治理肯定是地方的责任，那么执法能力建设，地方还要不要承担？ 

　　第四，目前，地方环保部门掌握的信息资源还不是很多，监测监察执法好比地方环保部门的“手和脚”，如果把这些都收上去，地市一级手脚都砍了，还能做什么？不解决这个问题，地市一级环保局就废了，没事干也干不成事了。 

　　针对上述问题，我认为，环保部门要统一管理属地职责，处理好垂直管理与监管改革的关系。按照先试点后推开，稳步推进的思路，加强顶层设计与地方灵活处理相结合，把整个地市的环保部门作为整体进行改革，原则上以省管为主，领导班子经征求地方意见后，由地方来任命，同时经费也由地方来保障，落实地方责任。这样既能落实地市环保局责任，又能由省管住“头”，我感觉这样的体制是比较科学的。 

　　匿名代表“  环境质量状况的评价权应当在上级或第三方；而对污染源的监测监察工作应当下沉，并尽可能避免不正当干预，应具有公正无私品格。↑一位从事环保管理和科研工作达二十五年的“老环保”认为，当前上下一般粗的环保体制，存在环保行政管理与环保行政执法不分、重复缺位并存的现象，“垂直体制”将有助于解决这些问题，厘清国家、省、市、县、乡镇不同层级责任。像《北京市大气污梁染防治条例》规定，市政府对全市大气环境质量负总责、区县政府在各自辖区范围内负相应责任，就是克服上下职责无差别的地方特色立法困境，当然乡镇政府也应承担相应责任。 

　　  专家总结夏光环保部环境与经济政策研究中心主任“  环保局长不但要有艺术家“走纲丝绳”的本事，还要成为所在领域带领队伍的主心骨、决策者。↑在垂直管理改革过程中，环保部门怎么做呢？ 

　　第一，在新形势下，重新认识定位。监测监察垂直管理以后，基层环保部门确实可能会出现管理职能更加突出的情况，监测、监督的职能弱化的情况，重心变并不是地方环保部门没有事情可做，相反是有更多的事情要做，而且很困难，困难就在于人员收走以后，剩下的编制不足以完成这些事，这个是定位问题。 

　　第二，要看到在新的改革之后，环保局、环保部门更加会成为政治、经济、社会等各个领域矛盾的焦点。政府要求你严格执法，完成环保工作；地方要求你照顾经济发展，招商引资；人民群众要求你完成好法律法规规定的义务，这三者之间是有矛盾的，其实是很难做的工作。另外，环保局长不但要有艺术家“走纲丝绳”的本事，还要成为所在领域带领队伍的主心骨、决策者。 

　　第三，继续做好宏观方面的、综合协调性质的工作。县环保局、市环保局也好，仍然负有协调各个部门的共同环保行动、贯彻落实国家和上级部署的各项环保任务的责任。省级环保部门要负担起新挂过来的职能，在新的改革条件下，坚持创新理念，顺应转型、提高的新形势。 

　　如何用好环境宣传的矛（舆论宣传）和盾（舆论应对）？ 

　　董秀娟山东省环保厅副厅长“  积极做好环保舆情应对，既是考验领导干部执政能力的重要标准，也是新常态下做好环境保护工作的必然要求。↑山东环保厅目前巳逐步建立了由政务微博和工作微博组成的省、市、县、乡四级环保系统微博工作体系，建立了环保舆情监控平台，形成了运转高效的舆情监控、应对、处置工作机制，为科学决策、化解危机、正面引导社会舆论发挥了重要作用。主要做法：一是领导高度重视。“一把手”张波厅长对宣传工作高度重视，他说宣传工作就是要“一把手”亲自抓， 分管领导靠上抓。他经常召集舆情分析研判会， 调度重大舆情的应对和处置，亲自指导政务微博设计、发布工作，给大家做出了表率，也提升了舆情应对工作的整体水平。二是处室通力合作。关于舆情的应对，山东省环保厅探索建立了综合执法体系，形成了一套卓有成效的工作程序，各业务处室明确分工、落实责任，实现了环境信访、舆情和环境执法的紧密联动，大大提高了舆情处置效率。三是公众参与。积极与广大网友进行互动，通过“随手拍”、环保开放日、现场核查等方式，邀请公众积极参与环境保护，通过足够的开放，获得公众对我们的理解和信任，努力构建全社会共同参与的大环保格局。 

　　刘建农温州市环保局调研员“  环境宣传要弹好传统媒体、新媒体、论坛和自媒体“多重奏”温州市委市政府认真落实习总书记指示，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的要求，一方面加强环境保护工作，通过国家环保模范城市创建狠抓环境质量改善；另一方面狠抓环境宣传，坚持矛盾并举，在环境宣传、舆情应对等方面做了一些积极的探索。 

　　一是“织好网”。打造环保公众参与的“温州样板”。在政府层，做好政策引导，打好“为民牌”，晒出“阳光账”。广发“英雄帖”，邀请全国民间优秀环保人士来温分享经验，与国外环保组织开展对话座谈，拓展环境宣传的广度和深度。 

　　二是“重视面”。巩固传统媒体。始终紧抓报纸、电视、电台等主流新闻媒体不放松，同时还抢占新媒体，顺势开通“两微”平台。弹好传统媒体、新媒体、论坛和自媒体的“多重奏”，深拓环保宣传覆盖面，深化互动沟通。 

　　三是“搞好点”。温州瑞安市“20万请环保局长下河游泳”事件，聚焦了全国公众视眼，爆发了舆情危机，但温州环保人敢于直面问题，并以此“化危为机”，运用公众的力量，在当地率先启动“黑臭河、垃圾河”排摸整治，继而打响“五水共治”战役。大力开展环境综合整治，切实改善城乡环境面貌。 

　　李春元廊坊市环保局副局长“  环保宣传就像供热站，媒体就是输暖管和暖气片，没有媒体的输送，环保的暖气很难送到公众的心坎上。环保宣传要“矛”锋“盾”硬。按照我的思路，有三个气，一是接地气；二是解误气；三是送暖气。 

　　要“接地气”。群众在想什么，不知道；群众在盼什么，说不清，这就是“接地气”问题。环保宣教工作要不断强化责任意识，关心、了解公众所期、所盼、所思、所想，号准脉搏，对症下药。要静下心来，从我们自己的这“一亩三分地”做起，了解群众在想什么，他们希望我们做什么，期待我们回答什么。 

　　要“解误气”，重点应加强对敏感问题的梳理和解读，当前最紧迫的宣传好环保法规。一要通过对具体敏感问题的揭露和曝光，大力宣传国家方针政策、行动措施和成果经验。二要壮大环保志愿者队伍，发动群众自发地加入到环保宣传的队伍中来，让公众在亲身参与中化解误会。三要进一步拓宽宣传渠道、宣传手段、宣传形式和宣传内容。四要增强宣传的针对性、实用性、公益性和时效性。 

　　要“送暖气”，重点是要增强媒体素养。首先应该了解媒体、懂得媒体；其次，应该以“诚”待媒体；最后，要善用媒体。一方面，通过媒体吸取能量，提高实战才干；另一方面，借助媒体塑造新形象，有效地引导舆论，规避或化解可能出现的各种危机。环保宣传就像供热站，媒体就是输暖管和暖气片，没有媒体的输送，环保的暖气很难送到公众的心坎上。面对环境突发事件，各级环保部门应全力以赴，做好媒体沟通，提高宣教力度，切实克服“暖气”管道不通的问题。 

　　王仲夏邯郸市环保局副局长“  要加强信息公开，在网络时代，没有秘密，掩饰的后果只能是欲盖弥彰。结合邯郸市环境宣传工作实践，我重点谈几点体会。一是紧紧围绕和服务于环保中心工作做宣传，无论是市局机关还是基层单位，所有宣传力量的人、车、物各种保障都要随中心工作而动，各种宣传舞台都要为中心工作而设，营造浓厚的舆论氛围，有力推动工作顺利开展。二是敢于揭丑，巧妙地运用负面报道的推动作用。根据工作推进需要，我们在邯郸媒体开设“曝光台”，同时，我们宣教中心也按照领导要求，有针对性的拍摄制造污染现状片和环境警示片，有的县县长看过这些警示片之后，很多都是面红耳赤，满头冒汗，起到很好的警示教育作用。三是善于搭桥借势，充分发挥和利用报刊、广播电视等平面大众媒体的作用。四是周密谋划，坚持用制度推动环境宣传工作落到实处，完善考核制度，每月一通报，年底考核评比，奖优惩劣，加强宣传工作积极性。另外还要积极做好环保舆情的搜集分析研判和引导工作。 

　　  专家总结杜少中中国传媒大学健康与环境传播研究所所长“  无论是环保部门的新闻发言人，还是其他工作者，都应该是主动宣传的角色。环保部门应当是主动的，无论是环保部门的新闻发言人，还是其他工作者，都应该是主动宣传的角色。环保部门的职责主要分为两类，一类是做、一类是说。进行污染防治是做，但同时，要通过各种传媒手段，动员公众参与，二者缺一不可。一方面，环保部门要主动进行宣传教育，每一个环保工作者都应该是主动宣传的角色；另一方面，面对舆论的热点、突发事件要敢于发声、善于发声，避免犯错，犯错要尽量改、尽快改，同时，还要主动地通过网络等新媒体把不怕公众关注的问题讲清楚、说明白，树立政府的公信力。目前环保宣教存在的主要问题就是地位疲软，我们必须从思想观念到工作手段各方面加以解决。国家环境咨询委员会委员、天津大学法学院院长、一级法官孙佑海；环保部环境与经济政策研究中心主任夏光；中国传媒大学健康与环境传播研究所所长杜少中；山东省环保厅副厅长董秀娟；河北省环境保护厅副厅长杨智明；中国环境出版集团副总经理李东浩；《环境保护》杂志社总编辑郭媛媛以及来自全国各地六十余位地方环保部门代表出席了会议。 

      来源：环境保护