“土十条”将出 “新药”能否根治顽疾?
——对我国土壤污染治理发展趋势的解读
“十八大”以来，绿色发展、低碳循环发展成为重要的国家战略部署，国家在宏观政策上明确将环保产业作为未来战略性新兴产业之一。
近日，国家发改委发布了《关于请组织申报环保领域创新能力建设专项的通知》，计划用2~3年建成一批环保领域创新平台，为环保领域相关技术创新提供支撑和服务。建设内容涵盖了大气、水、土壤、废物等多个领域，并明确列举了申报的细分方向，包括先进环境监测、污染治理、资源循环利用、环境修复等环节。有相关人士认为，该政策的出台，再结合“十三五”规划中提到的“深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划”，将极大的带动一批企业，尤其是土壤修复行业的创业热情。
20世纪80年代以来，一些发达国家陆续开始实施污染土壤治理与修复计划。在我国，目前，诸如“大气十条”、“水十条”等针对大气、水和固体废弃物的相关政策纷纷出台，对环保相关产业的发展产生了深刻的冲击和影响。然而，被称作“十三五”环保领域的最后一张拼图的“土十条”依然“千呼万唤不出来”，使踌躇满志的行业企业更生出些许的忐忑不安。
“土十条”即《土壤环境保护和污染治理行动计划》，由发改委、国土资源部、环保部、农业部等多部委联合制定，被列为环保部今年的重点工作之一。有相当一部分观点认为，“土十条”将有效推进土壤生态改观，并带动数十万亿级相关产业市场的扩张。那么，为了迎接这一近乎撬动地球的“产业支点”，相关领域该准备些什么？
土壤污染顽疾将迎“新药”
随着我国经济社会的快速发展，特别是近20年来工业化、城市化、农业现代化发展的过程中，土壤环境问题不断出现，并且呈现多样化、复杂化和区域性的发展态势，给我国的生态环境带来了新挑战。
分析土壤因何污染，有专家表示，主要是化肥不合理使用造成土壤结构遭到破坏；生活废水、工业废水中镉、汞、铬、铜等重金属引起土壤污染；城市垃圾、工业废物等固体污染物随意丢弃造成土地污染；大气污染通过沉降或降水进入土地造成污染。土壤污染具有隐蔽性，且治理周期较长，难以短期内有效解决。
据相关统计数据显示，截至上世纪末，我国受污染的耕地面积达20万平方千米，约占耕地总面积的1/5，相当于12个北京市。而在珠三角地区有近40%的农田土壤重金属超标，其中10%严重超标。
针对工业污染场地表层土壤的调查显示，样本中多环芳烃的最高平均浓度超过我国土壤标准171倍；重金属铅、铜最高平均浓度分别超过我国自然土壤标准300倍和31倍。
2005年4月至2013年12月，环保部会同国土资源部开展了首次全国土壤污染状况调查。2014年，一份由国土资源部和环保部联合公布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃土壤环境问题突出，全国土壤总超标率达16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。其中耕地土壤点位超标率更是高达19.4%。同样在2014年，国土资源部土地整治中心和社会科学文献出版社共同发布的《土地整治蓝皮书》显示，我国耕地受到中度、重度污染的面积约5000万亩，很多地区土壤污染严重，特别是大城市周边、交通主干线及江河沿岸的耕地重金属和有机污染物严重超标，造成食品安全等一系列问题。据测算，当前每年受重金属污染的粮食高达1200万吨，相当于4000万人一年的口粮。而2015年发布的《土地整治蓝皮书：中国土地整治发展研究报告No.2》再次显示，在我国现有的20亿亩耕地中，有相当数量耕地受到中度、重度污染，土壤点位超标率接近20%，大多不宜耕种。
然而，多年来，土壤污染状态一直未能得到缓解。
土壤环境质量是事关经济社会发展和子孙后代生存安全的重大民生问题。对此，国家环保部部长陈吉宁立下“军令状”，“要深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，坚决打好大气、水、土壤污染防治三大战役。”“协同推进污染预防、风险管控、治理修复三大举措，着力解决土壤污染威胁农产品安全和人居环境健康两大突出问题，到2020年，全国土壤污染加重趋势得到遏制，土壤环境质量总体稳定，农用地土壤环境得到有效保护，建设用地土壤环境安全得到基本保障。”
在2016年全国环境保护工作会议上，陈吉宁表示，2016年要全面实施“土十条”，继续组织实施污染土壤治理与修复试点项目，建立规范的污染场地联合监管机制。
对于这一多年以来都未能解决的环境的沉疴顽疾，政府最终寄望于“土十条”。据悉，目前，“土十条”已获国务院审核通过，内容包括把土壤污染分类进行监管治理和保护，投入治理资金的数量、治理的具体措施、争取到2020年土壤恶化情况得到遏制等。在2015年11月29日举办的第四届环境保护年会上，农业部科技教育司司长唐珂透露表示，“土十条”即将推出。
然而，也有专家表示，“土十条”作为纲领性文件，只是起指导性作用。土壤修复产业要想迎来质变，还得期待土壤环境保护法的颁布。
膨胀的市场是泡沫还是机遇
2011年发布的《全国土壤环境保护“十二五”规划》提出，“十二五”期间，中央财政拨出300亿元用于全国污染土壤修复，针对城市历史遗留污染土地，中央将给予30%至45%的财政补助。根据2015年11月公布的《国家环境保护“十三五”科技发展规划》(征求意见稿)，土壤地下水污染防治领域中央预计投入将达30亿元，占到中央环保科技预计总投入的10%。相比“十二五”，这是一个较大幅度的增长。据此，有专家预测，我国土壤修复市场将在“十三五”期间全面启动。而随着“土十条”的落地，我国土壤修复市场规模还将有更大上升空间。
土壤修复，是使遭受污染的土壤恢复正常功能的技术措施。20世纪80年代以来，世界上许多国家特别是发达国家均制定并开展了污染土壤治理与修复计划，形成了新兴的土壤修复行业。
目前，我国土地已修复场地数量明显低于发达国家。据统计，我国约43.75%的土壤修复项目规模较小，集中在5000万元以下。2亿元以上相对大规模项目比例仅占18.75%。与美国和欧洲分别已修复30283处和80700处污染场地项目相比，我国已修复的场地数不超过200个，土壤修复市场处萌芽阶段。
从发达国家的经验看，未来随着土壤污染问题不断突出，中国将经历从修复技术、治理模式以及立法规范化的过程，并逐渐形成完整的市场机制。
相关研究机构指出：我国土壤修复行业过去每年大概维持在40~50亿元的市场空间。2008年，欧洲土壤修复市场份额最高曾达到GDP的0.3%，而我国2013年的土壤修复市场规模仅占GDP的0.007%。有数据显示，2014年，我国已开展、完成和招投标过程后中标的土壤修复项目有40项，投资金额约为17亿元；2015年，我国公开招投标开张的土壤修复项目有32项，投资金额约为23亿元。
业内较为普遍的观点认为，土壤修复的规模将是一个万亿级的市场，并且将伴随着“土十条”的出台迎来行业拐点，市场规模将迅速膨胀。未来，我国土壤修复市场的规模应该会达到10万亿级别。
土壤修复存在万亿市场空间的推论，其中一条依据是，根据《全国土壤污染状况调查公报》反映的情况，若要修复全部已查出的受污染土壤，万亿资金略显保守。另外一条依据是，2012年，我国环境保护相关产业已实现年营业收入约3万亿元，根据环境产业发达国家的经验，土壤修复产业所占环保产业的市场份额高达30%～50%，按此推断也是存在万亿市场的空间。
然而，也有观点认为，土壤修复面临资金缺口大、融资难、标准和相关政策法律缺失等一系列更为具体也更棘手的难题，推测出来的数十万亿级别的市场也许仅是一场虚妄的猜想。
江苏省(宜兴)环保产业研究院今年8月18日发布的《2015年土壤修复市场年中盘点》显示，截至2015年6月1日，我国(大陆地区)今年正在开展的土壤修复工程类及调查评估类项目总计19项，投资金额约16.5亿元。将这两个数据分别与2013年的28项和15亿元对比后发现，2015年，全国土壤修复项目仍处于平稳发展的状态，并未出现跳跃式发展。
修复项目平稳发展的背后，是我国仍然处于初始阶段的土壤修复行业。
《土地整治蓝皮书：中国土地整治发展研究报告No.2》称，我国耕地土壤污染治理与修复刚刚起步，发展较慢，还远未形成规模和产业化，与先行国家和地区比总体差距很大。其中有几个关键问题仍亟待破解，包括法治建设、规划引领、技术创新、标准规范和资金保障。相关数据显示，我国土壤污染修复产业产值尚不及环保产业总产值的1%，而在发达国家，这一比重达30%以上。20世纪90年代，美国用于污染土壤修复方面的投资已经达到1000亿美元。
中国环保产业协会重金属污染防治与土壤修复委员会秘书长刘阳生认为，目前，我国土壤修复产业尚未起步，还不具备发展条件，发展还需要冷静、科学、理性。国土资源部土地整治中心实施管理处处长贾文涛认为，我国土壤污染形势严峻，治理与修复自非朝夕之功，需要海量的资金做支撑，需要建立健全融资机制，强化污染主体责任，吸引社会和民间资本参与进来，保障土壤治理与修复工作稳步持续推进。
事实上，从目前的整体情势来看，我国土壤污染修复相关法律法规体系虽然尚未十分完善，但是关于土壤污染的相关政策、法规已经具备了整体框架。
据相关专家总结，我国土壤污染防治立法工作可大致三个阶段。第一阶段(2002~2007年)我国开始逐步涉及土壤环境保护，发布了《再开发利用环境安全的通知》、《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》等，并修订了《土地管理法》；第二阶段(2008~2012年)我国逐步重视土壤污染问题，发布了《关于加强重金属污染防治工作的指导意见》、《关于加强土壤污染防治工作的意见》、《重金属污染综合防治“十二五”规划》、《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》等政策法规；第三阶段(2013年至今)我国加快土壤污染修复立法，相继发布了《关于印发近期土壤环境保护和综合治理工作安排的通知》、《中国土壤环境保护政策》、《关于加强工业企业关停、搬迁及原址场地再开发利用过程中污染防治工作的通知》、《工业企业场地环境调查评估及修复工作指南(试行)》等。这些也被业界认为是推进土壤修复最为关键的基础性工作。
但综合来看，我国在土壤修复领域还存在一定缺陷，立法技术方面我国法律侧重点不明确；法律内容方面我国目前多原则性规定，缺乏具体责任主体，土壤修复责任主体确定仍存在一定纠纷，盈利模式尚待进一步完善。
污染源控制比土壤修复更紧迫
以目前国内的土壤污染情况来看，土壤污染防治所需要的资金量，至少需要上万亿元甚至几十万亿元。但因投资见效缓慢切市场不够明朗，很多民间资本对于土壤污染修复市场的兴趣还不太大。而同样的修复工程在国外，除了民间资本在大力推进外，每年的土壤污染修复投入中，政府资本也会超过半数份额。因此，国家在推进土壤修复工程的过程中，如财政长期无法承担这部分资金缺口，市场的发展速度将会大打折扣。
而按照规划，用5年的时间，遏制全国土壤恶化——包括受到中、重度污染的5000万亩耕地，难度可想而知。事实上，即便是2011年发布的《全国土壤环境保护“十二五”规划》，也未能将我国的土壤修复成果推向一个显著的高度。
那么，拿什么来拯救土壤？
有专家表示，就目前状况客观来说，土壤污染问题并不能单从土壤中的重金属含量来判断，从地质背景、土壤重金属的时空变化、污染源以及土壤自身性质的劣化等来看，土壤污染还有着其他的途径。我国土壤污染是30多年来经济快速发展的后果，污染源控制是比土壤修复本身更为紧迫的事情。虽然《全国土壤污染状况调查公报》对中国土壤的污染状况给出了一定的数字印象，但从普查精度、标准可用性等来看，这个结果依然是模糊的。
而要控制和改善土壤污染，当务之急在于污染源控制。
在日前召开的2016年全国环境保护工作会议上，环境保护部部长陈吉宁也表示，土壤污染防治不是一个全面化的大治理，全世界没有一个国家是这么做的。当前最应该强调的还是风险管控，通过改变土壤的使用方式，避免污染扩散，同时做好监控，这才是最根本、最有效的办法。而未来，在涉及“土十条”的资金方面，也将与“大气十条”、“水十条”有很大的不同，关键是要建立终身追究制度。
据悉，环保部依据前期研究，将争取利用6~7年时间，使土壤污染恶化趋势得到基本遏制。在第一次全国土壤污染状况调查的基础上，继续组织开展土壤污染状况详查，全面会诊土壤污染现状，尽快摸清土壤污染家底。
也有专家对土壤治理做了专门测算，目前用于治理污染土壤花费了巨大财力，保护和修复已经受到污染的土壤，财力分布是1∶100的关系。通俗地说，就是如果今天不花1块钱来保护，将来的修复就需要花100块钱。而当前，从我国土壤环境整体状况来看，约80%以上的土壤目前还是清洁土壤。因此，如何保护好清洁土壤，才是当前解决问题的最基本需求。
