国家安全管理体制需系统设计

　　当前，我国面临并将长期面临复杂多变的安全形势，这就需要结合新的《国家安全法》的相关规定，加强对我国国家安全管理体制的系统设计，有效解决制约国家安全管理中的部门职能交叉、资源错配等体制性瓶颈问题，促进该法更好地操作执行，真正巩固和保障我国的国家安全。

　　7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议表决通过了新的《国家安全法》，该法着眼于我国经济社会发展和保障国家安全的实际需要，明确了维护国家安全的任务与职责，国家安全制度，国家安全保障，公民、组织的义务与权力等方面的具体制度。当前，我国面临并将长期面临复杂多变的安全形势，这就需要结合新的《国家安全法》的相关规定，加强对我国国家安全管理体制的系统设计，有效解决制约国家安全管理中的部门职能交叉、资源错配等“体制性瓶颈”问题，促进该法更好地操作执行，真正巩固和保障我国的国家安全。

　　优化顶层制度设计

　　新的《国家安全法》对我国的国家安全管理体制做了一些规定，但并没有界定内部安全、国土安全、国民安全、非传统安全等带有较大重合性的概念及其具体范畴，特别是，没有涉及国家安全管理体制与应急管理、网络安全管理、人民防空管理、公共安全管理等紧密联系的体制的关系。当前，细化国家安全管理的顶层制度设计，须考虑建立统一应对国内安全与国际安全、实体安全与虚拟安全、现实安全与战略安全的国家安全管理体制。

　　一方面，须注意优化国家安全管理的顶层框架设计。科学整合国家安全的各类资源，在中央国安委下，除设置包括安全、国防、外交、港澳台、民族宗教、财经等领导机构外，研究设置或并入中央网络安全与信息化领导小组、中央灾害管理领导小组（合并国家减灾委、国家安委会、国家抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部等机构）、中央维护稳定工作领导小组、国家反恐怖工作领导小组等机构；考虑在现有安全管理体制下，除增强对所有相关部门的整体协调能力，还应考虑建立对各单项安全问题办事机构（或秘书处）的协调关系；合理划分重大安全危机管理中的“后方行政决策权”和“前方现场指挥权”，完善现场指挥和后方领导决策的整体制度设计，真正建立起属地化领导和现场专业化指挥相衔接、相协调的制度，研究建立“平战结合、平灾结合”、标准化的国家安全危机管理系统。

　　另一方面，注意配置并优化国家安全顶层管理机构的信息管理、参谋决策、人员训练、科研咨询等重要职能设计。研究在中央国安委下，构建“平战结合、平灾结合”的大情报体系，建立综合国家安全信息管理制度，加强综合国家安全信息管理资源的整合和快速共享，逐步解决各部门、各地方信息资源分割、闭锁的问题，强化对国内外、实体和虚拟安全信息的综合分析、快速研判和评估职能；研究在原有的相关领导小组的基础上，设立国家总体安全参谋组，研究设置国家军事安全和外交、情报、应急管理、金融安全等固定顾问岗位，促进国家安全辅助决策机构的专业化、专任化、高效化、科学化；加强国家安全管理培训工作，充分整合现有的相关资源，组建新型国家总体安全管理训练中心，切实提高各级领导干部的国家总体安全管理能力；加强安全危机管理科研工作，充分整合现有的相关资源，组建新型总体国家安全研究中心（或智库网络），加强对国家安全领域的重大问题的专门、持续、战略性研究，并辅助开展国家重大安全危机决策。

　　细化全流程和关键节点的制度设计

　　从理论和实践来看，加强国家安全管理应该是一项战略性的、高度复杂的系统工程，而不仅仅是管理对象、管理种类的罗列，须高度关注预防、保护、减缓、响应、恢复等管理流程中各阶段的设计，重视风险分析与评估、综合安全预警、危机决断、战略前视、事后评估等关键节点的科学设计。

　　比如，从国家安全流程设计的角度来看，国家安全风险评估工作是国家安全管理全流程的逻辑起点和关键一环。《国家安全法》第五十六条提出：“国家建立国家安全风险评估机制，定期开展各领域国家安全风险调查评估。”而我国现行的安全体制难于有效落实该项职责。这就需要建立国家综合安全风险评估制度，由中央国安委承担国家风险评估和隐患排查职责，指导各地、各相关部门开展安全风险评估和隐患排查。可建立国家重大安全风险清单，通过风险评估表，开发相关科技工具等方式，列出重大安全风险或安全隐患，建立国家中长期战略风险评估、一般性危机评估、即时性评估等系列评估制度，并及时为国家的重大决策提供有效支撑。此外，也可制作安全风险评估报告，将涉及公众的、非涉密部分安全隐患定期发布给公众，促进政府与公众之间的安全风险沟通，并引入可靠的第三方开展国家安全风险与隐患评估。同时，建立与安全风险评估与隐患治理相匹配的财政、社会、文化等方面政策。

　　预警系统也是国家安全管理系统中的一个重要节点。而在实际工作中，我国预警资源分散在多个部门，国家公共资源的整体利用率不高，军事部门、应急管理等部门的预警标准不融合、不统一，特别是重大安全危机管理条件下，预警发布往往不衔接、不顺畅。比如，现有的突发事件预警发布系统、国家应急广播系统、国家人民防空预警发布系统等方面的发布工作，由多个部门分段管理，预警发布设计中的系统性、整体性考虑不充分。今后，国家安全危机预警机制的建设应高度重视安全危机预警发布的全局性、整体性、系统性、基础性、立体化特点。这就需要深化中央国安委领导下的“平战结合、平灾结合”的综合安全危机预警机制，既考虑公共安全与应急管理的应对，也考虑战争情况下的应用；既考虑实体空间的安全预警，也考虑虚拟空间的安全预警。可按照“平战结合、平灾结合”的理念，来设计和完善我国的安全危机的立体化、针对全危害的预警系统，适用影响国家安全的各类突发事件和军事安全问题；完善综合预警发布系统和渠道，充分整合人民防空预警、突发事件预警发布、应急广播和电视等资源，着力解决危机预警的“最后一公里”问题；构建危机预警数据资源库，支撑预警信息的发布和分析；组建国家安全预警的专门团队，建立国家权威专家参与的快速预警发布机制。

　　深化关键部门制度设计

　　当前及未来一段时间，我国现有的国家安全管理能力与国家安全保障需求不匹配的问题越来越突出，现行的国家危机管控体制和运行机制在决策、协调、执行中存在的障碍越来越明显，国防安全与内部安全问题需要一体化应对的问题越来越紧迫，保障社会和谐稳定和促进经济社会持续健康发展的任务越来越艰巨。这就必须坚持“平战结合、平灾结合”的国家安全管理制度设计理念，加紧完善我国的国防动员体制，真正促进军民融合式发展，提高保障国家综合安全的能力。

　　目前，一些本应统筹管理或集中管理的应急管理资源分散在各个部门，既重复建设、浪费严重，又力量分散、效率低下。同时，政府应急救援服务职能严重偏弱，我国现行的人民防空、地震管理、救援和安全生产监管等体制已经越来越难以适应人民群众日益增长的公共安全服务需求，这就需要考虑以下方面的制度设计：一是抓紧研究组建“公民保护与应急救援部”，逐步推进消防力量的专业化和职业化，优化和合并人防、地震、公安消防、民政救灾、水上救援、安全生产监督管理等有关机构，构建立体化、全天候、多灾种的应急救援体系，重点加强公民保护、监测预警、综合救援服务、人民防空、志愿者队伍救援指导等执行和监督职能；二是把非战争军事行动能力建设纳入部队现代化建设和军事斗争准备全局中筹划和实施，并完善军地一体、标准统一的应急指挥、应急队伍、人才培养、装备保障等制度；三是建立具有中国特色的应急管理志愿者队伍，在建设普通应急志愿者队伍的同时，重点研究“平战结合、平灾结合”的体制设计，研究在民兵基础上，建立准军事化的应急志愿者队伍，在充分结合国家和各地突发事件风险实际情况的基础上，加强其规范化、专业化、模块化，提升其保障人民群众安全的综合能力。游志斌