美国、日本和法国3国中央政府农业投资的主要做法和经验
摘要：中央财政对农业投资始终是农业经济发展的基础性条件，发达国家中央政府是农业投资的主导者。本文以美国.日本和法国3个国家为研究对象，从农业投资管理、农业投资领域等方面分析了3国中央政府投资的现状，总结了3国中央财政对农业投资运行管理中的成功经验，最后提出了完善中国中央财政农业投资的具体建议。
关键词：中央政府；农业投资；投资管理
本文选取美国、日本和法国3个发达国家为研究对象，从农业固定资产投资及基础设施建设等方面展开分析，揭示成熟市场经济体中各国中央政府主导农业投资的运作及特点，以期为完善中国中央政府农业投资提供一些有益的参考。
1美国、日本和法国3国中央政府农业投资的主要做法
1.1美国
1.1.1政府农业投资管理
美国农业部（USDA）的职能是依据国家战略规划，利用先进的科学技术手段和高效的管理方式，通过健全的公共政策，控制着与农业相关的一系列事宜。USDA 投资覆盖农业领域的方方面面，包括农村发展、耕地涵养、森林养护、环境保护、科技研发推广、农产品安全等。USDA从新品种培育到推广种植和养殖技术方面提高农业生产力；从提供农民住房到农村安全供水、供电和通信方面提高农民生活水平；从耕地涵养到养殖场粪污利用、改善空气质量方面实现全面可持续发展；从扶持国内农产品生产、发放销售补贴到发布灾害预警方面协助国内农产品企业开拓国际市场。
1.1.2农业投资总量及领域
USDA《2014年度预算报告和项目指南》已于2013年7月初发布，主要公布了美国2012年年度财政决算情况、2013年项目在执行情况以及2014年项目指南。2014年的预算已从2013年的10月1日开始实施，2014 年预算主体仍然按照2008年的农业法案有关要求执行［1］。2008年农业法案规定的项目资金预算为1 230亿美元，占总预算的83%，主要用于粮食保险、食品券项目、农场经营项目和保护项目；另外17%是由USDA自由支配资金230亿美元［2］，主要用于食品安全保护，农村发展贷款和补助，水土保持技术援助，国家森林管理以及国内外农产品的市场援助等。
1.2日本
1.2.1政府农业投资管理
日本的财政投融资体制与其产业政策相辅相成，可以说，财政投融资体制是随着产业政策的发展而发展的，并在客观上推动着产业政策的实施。由于农业在日本经济中的特殊地位，尤其是种植业及渔业关系到日本的粮食安全，中央政府一直将农业作为财政投资的一项重要任务，以产业政策指导投资，以投资保证产业政策实施是日本财政投融资体制的重要特点。日本中央政府除了直接投资农业项目之外，还以资金扶助、政策鼓励的形式支持地方政府、公共团体进行农业投资，中央政府在此过程中发挥了较好的引导和示范作用，中央财政投资盘活了农业投资的融资来源，也使得中央政府的产业政策能够在地方实施。同时，中央政府非常注重投资领域的立法，以法律形式来规范农业投资的运作。自1954年颁布《农林中央金库法》以来，日本政府陆续制定了多部涉及农业投资的法律法规，如《农林渔业金融金库法》、《农业共济基金法》、《农业投资资助办法》、《农业现代化资金资助法》等，明确了中央政府农业投资政策与领域，规范了中央政府.地方政府在农业投资过程中的权力与义务关系，体现了国家对农业的扶持与保护。
1.2.2农业投资领域
日本中央政府对农业投资的主要领域集中在农业基本建设、农业技术研究与推广、农业扩大再生产、农业结构调整及农产品流通设施建设等方面。对于不同类型的建设项目，中央政府的参与程度不一样。以农田水利建设为例，分为以下类型：①涉及全国范围内的，规模大、受益人口多，如大型水利枢纽工程、跨县的农村主干公路建设等，这些是由中央政府全额投资并直接组织实施。②规模相对第一种要小一些，如跨市的农田水利工程，这一类的投资主体是都道府县政府，中央政府也会按照工程总资金的50%-60%进行支持，此外，中央政府在此过程中还负责实施监督。③属于某一村、社的农田水利工程或灌溉设施，可以由市町村级政府来进行投资，但中央政府也会按照工程造价一定比例予以支持或补贴，一般拨付20%-30%的款项，且中央政府在此过程中也可以委托都道府县政府来予以监督。对于其他的投资领域均按照规模大小、受益范围来决定投资主体，但不管投资主体是何级政府，中央政府均会给予补贴或其他支持。在灾害救助与水土改良领域，不管规模大小及受益范围均由中央政府直接投资。
1.3法国
1.3.1政府农业投资管理
20世纪60年代以来，欧盟农业支持政策重点经历了由维护粮食安全，到对农民进行直接补贴，再到建立与生态挂钩的农业补贴政策3个阶段。到 2004 年，欧盟新的共同农业政策已从单纯关注农业发展转移到农业和农村发展并重，形成了支持农业发展和农村发展两大政策支柱。法国作为欧盟重要的成员国之一，其中央政府对农业的财政投资也主要集中于农业发展与农村发展两个方面。法国中央政府通过明确的政策导向，引导资金对农业发展进行合理配置，提高了中央财政投资的效果，促进了农业经济的发展。目前法国已经成为欧洲最大的农产品出口国。
1.3.2农业投资领域
法国对农业的投资领域主要包括农业生产生活基础设施建设、农业结构调整与土地兼并、农业技术研究与推广、农产品流通设施、农村环境治理与保护、农村救济事业等方面。具体而言：①对农业基础设施建设与先进农业装备建设的投资。对于关系到跨大区的农田基本建设、水利枢纽工程建设均由中央政府直接投资兴建，其他的农业基础设施按照其规模大小，由中央政府补助资金兴建。一般而言，如农民合作社兴建水库、灌溉设施，中央政府的投资补助金额占30％-40%；对于较大项目中央财政的补助占到70％-80%；对于农民自主实行的农村道路、水土保持、土地整治等基本建设项目，中央财政的支持力度也比较大，根据不同的项目，从15%-80%不等；对于农民购买先进农业装备，中央政府也会发放15%-30%的直接资金支持。②对土地兼并及扩大生产规模的投资。为了鼓励农民进行规模经营，提高生产效率，由中央政府或中央银行高价直接购买零碎土地，将零碎土地连成大农场，农场主可以根据自己的实力申请购买，购买的价格要低于政府当初收购价的20%-30%，实际上就是政府对于大农场给予了20%-30%的资金支持［3］。此外，对于城市人口转行经营农业或是青年农民扩大再生产，中央政府会给予40%-50%的资金扶持，同时还会给予免税登记、无息贷款等优惠措施。③对农业科技、教育及技术推广的投资。该项投资占到了中央财政农业总预算的10%，全国各农业院校、综合大学的农学院、农业科研机构、大农场主均可以根据自身发展需要以科研项目的形式来申请资助。④对农产品实行价格保护。在2004年之前这项投入占到政府农业预算的20%，目前由于WTO规则的限制，其占比有所下降。⑤治理和保护农业生产生活环境。其开支约占中央财政农业总预算的8%，近年该项预算逐步与农产品价格保护预算相结合，比例有所提高。
2美国、日本和法国3国中央政府农业投资政策经验
2.1工业化进程中普遍大规模反哺农业
随着经济的发展，各国工业化和城市化进程不断加快，农业生产机会成本上升，逐渐丧失比较优势。由于农业发展面临诸多新的问题和挑战，各国逐渐意识到支持农业的重要性，农业保护诉求随之持续高涨，加上各国政府财力不断增强，其制定的农业政策普遍由对农业征税向补贴农业转变。例如，美国、日本先后在其工业化中期阶段开始实行农业保护。1933年《农业调整法》的颁布标志着美国实行农业国内支持政策的开始。20世纪30年代美国已进入工业化中期发展阶段，但随后爆发了经济危机。大萧条时期为重振经济，美国政府第一次以立法的形式正式实施农业保护政策，农业法案随之应运而生，并一直实施至今。日本在20世纪60-70年代人均GDP达到5000-10000美元的水平，已经进入了中等收入和工业化中期阶段，但随之而来的是农业比较优势逐渐丧失，农业与非农产业的劳动生产力水平差距逐渐扩大，导致二者的收入水平差距变大。为了避免由于农业与非农产业收入差距过大而导致社会冲突，日本政府意识到需要对农业进行保护。此外，由于日本消费者生活水平不断提高，恩格尔系数急剧下降，因而消费者对农业保护政策非常宽容。这些都为政府实施农业支持政策提供了良好的政治和舆论环境，日本正是在这段时期进入大规模反哺农业阶段。
2.2农业现代化过程中政府投入总量和比重不断增加
由于农业生产的特殊性，其自身抵御风险的能力比较弱，但它是任何一个国家不可或缺的产业，也是一个社会效益明显的基础性产业。因此，在经济社会发展的过程中，各国中央财政均重视对农业的投入。尽管美国在20世纪40年代就基本实现了农业现代化，但联邦政府对农业投资的规模一直在增加。日本政府一直对农业发展实施高度干预，中央财政对农业的投资在持续增加，进入21世纪后，每年的投资总额保持5%-8%的增长。法国虽然受限于欧盟的共同农业政策，但其中央财政对农业投资的增幅每年还能保持在2.5%左右。从这些国家的实践可以看出，在农业未实现现代化之前，政府投资是农业发展主要的资金来源，而当经济高速发展，市场经济体制完善之后，虽然农业在国民经济中的比重明显下降，但政府财政投资并不因为农业GDP的下降而减少，反而会随着经济的发展而不断增加。
2.3保障有效供给和提高农民收入是中央财政投资的主要目标
美国农业政策的最初目标就是要稳定和增加农民收入。随着美国农业法案涵盖的内容越来越广，农业支持政策的目标也逐步多元化。目前，美国农业支持政策的目标主要还是保证农民稳定的农业收益.保障国家粮食安全，同时还包括保护农业资源和生态环境.促进农产品出口和促进农村社会经济发展。日本为解决经济高速发展时期工农收入差距过大问题，1961年《农业基本法》将农业政策目标定为提高农业劳动生产率和缩小工农收入差距。1999年新《食物、农业、农村基本法》将日本农业政策目标设定为确保食品的稳定供给、努力提高粮食和食品的自给率；注重发挥农业的多功能性；强调农业的可持续发展，为农业多功能的发挥创造条件；振兴农村，促进不同地区及城乡的协调发展。随着欧盟共同农业政策的变化，法国政府财政投资农业的目标定位是提高农业竞争力、保障食品安全与质量、稳定农业收入，并在农业政策中整合对环境的关注与保护。总的来看，农业发展阶段不同，各国农业支持政策的目标也不同，但提高农产品供给的数量和质量以及农民收入始终是所有农业支持政策的首要目标和核心目标。
2.4建立市场调节和宏观管理相结合的投资管理体制
市场经济国家实行的是以市场调节为主导的国民经济运行体制，各部门的生产除极少数受自然垄断的产品外，一般是由市场调节，但是对于农业投资这种特殊的产品，各国在重视市场调节的过程中还加强了政府干预，因为农业投资仅靠市场调节有时候可能会出现“失灵”问题，对保证农业的基础性地位不利，故国家干预是必要的。实践表明，美国.日本和法国3国在市场经济高度发展及成熟的条件下，政府尤其是中央政府对农业投资的调控力度非但没有减弱，而且在一定程度上还得到了强化。一方面是由于投资是一项战略性很强的活动，它不仅要适应经济发展的客观要求和国内市场的变化，同时要能反映科学技术的迅速发展；投资战略是否科学、投资规模是否适度、结构是否合理、决策是否得当，关系着国家经济发展战略的成败；另一方面是由农业行业比较利益低、生产周期长、投资风险大、自我保护能力差等产业固有的特点所决定的。
2.5加强农业投资立法和管理机制建设
美国、日本和法国3国均将农业投资纳入到法治化运行轨道，制定了完善的农业投资法律体系，以法律的方式确定了中央财政的投资目标、方式、范围及途径，有效地减少了政府投资的随意性。按照法律规定，美国的农业部、日本的农林水产省、法国的农渔业部都是政府农业投资的主要运作和管理者。尤其是美国农业部，既负责投资政策的制定，又负责投资计划的落实，具备健全的投资管理及投资运作体系。实践表明，由农业部门统一运作和管理政府投资，有利于农业投资政策和农业产业发展政策的紧密结合，以充分发挥农业投资对农业生产的调控作用，更好地利用投资手段确保农业计划目标的实现，而且还可以避免政出多门、重复建设和分散投资。美国、日本和法国3国农业管理机构的设置虽然不同，但在农业行政管理的改革方面，都是以适应市场发展的需要和以农业生产的特点为导向，把农业的产前、产中和产后等诸环节作为一个有机整体来进行管理，涵盖了农业产业链的全过程。这种趋于集中的农业管理模式具有统一和多样化的调控手段，显著提高了管理效率。
3对完善中国中央政府农业投资的借鉴
3.1明确中央政府投资管理主体分工
要按照责权一致、宏观和微观相衔接、决策执行监督相分离的原则，尽快理顺投资综合管理部门与行业管理部门的关系。综合管理部门应主要负责政府投资宏观管理，中央政府农业投资总规模及其资金筹措，管理国家政策及产业政策，管理中长期发展规划及重大建设项目布局。在综合管理部门确立的年度投资规模前提下，投资的具体使用和项目安排应主要由行业管理部门负责，逐步建立以农业行政管理部门为主导的农业投资管理体系。国家发展和改革委员会负责拟定并组织实施国民经济和社会发展中长期规划，行业管理部门依据国民经济和社会发展规划组织编制分管领域内的国家级专项规划。国家发展和改革委员会审批、核准、审核跨地区跨行业跨领域和设计综合平衡、重大布局的项目，行业管理部门审批、核准需由中央层面管理的其他项目。国家发展和改革委员会审批、核准、审批项目须征求行业管理部门意见。由于农业建设项目在地域和生产要素上的不可分割性，一个项目可能同时涉及农业、林业、水利、气象等多个部门，因此各部门在投资管理职能上应适当归并，统一调控政策。目前各地方政府农业投资部门与中央状况基本相同，也应根据中央各部门之间的调整改革而改革，最终要逐步建立上下贯通.纵横协调，职责明确.运转高效，调控有力的农业投资管理体系。
3.2持续扩大中央政府农业投资规模
中央政府农业投资是政府对农业活动进行干预和引导的重要手段，是农业最主要的投资来源，不断增加政府农业投资，改善农业基础设施条件，是世界上大多数国家通行的做法。要合理确立中央政府农业投资的增长速度。根据《农业法》规定，国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。这是国家对农业财政性资金增长的最低要求，在满足这一要求的前提下，鉴于农业的特殊性，其中的财政性投资增长速度应高于同期财政支农总投入的增长速度和财政用于国家总投资增长速度。同时，应进一步提高农业投资占中央政府“三农”支出和固定资产投资总量的比重，切实加大对农业生产领域的支持力度，促进农业综合生产能力.农业公共服务能力和农业可持续发展能力的提高。
3.3集中中央政府农业投资管理职能并整合投资领域
从中国农业农村事业发展的角度，借助行政与财政体制改革的契机，推动农业管理部门合并重组，逐步建立一个综合的农业管理部门，将繁杂的农业管理事务归由一个或者少数部门协调管理，将管理权限和具体管理事务下放，减少管理层级，有效提高决策效率。在涉农部门之间制度化的协调磋商机制建设的基础上，研究设立农业大部制方案，实现农业的产前.产中.产后各环节的一体化管理，逐步形成统一高效.权责一致.运转协调.公开透明的农业行政管理体系。与此同时，整合相关投资专项，优化投资安排的结构和领域。将目前分散在综合管理部门和行业管理部门的标准农田建设资金.农业综合开发资金.农田水利建设资金.水土保持资金.土地整理资金.经济林果建设资金等农业建设项目和投资纳入统一管理轨道，由一个部门统一管理，相关部门监督执行，形成相互制衡的机制［4］。
3.4完善农业投资的法律保障体系
加快构建投资管理调控法律体系，将政府投资调控目标.内容和机制纳入法制化轨道，包括规范投资行为.确立市场规则.维护市场秩序.指导经济运行.推动经济发展等领域的法治化建设，解决中国投资管理方面存在的调控目标不协调.权力配置不合理.权力行使有待规范.决策机制尚需完善等问题。在法律层面规范中央政府与地方政府财权事权，针对简政放权.推进政府投资管理简约化和杠杆化等方面的制度缺陷，全面清理现行法律法规与转变投资管理方式不相适应的内容，加快完善和制定相关法律制度。加快农业投资立法，以法律手段调整和规范各类不同投资主体的行为及其相互关系，明确各类投资主体的权责利及其职能分工，确保农业投资的稳定增长.投资结构的日趋合理以及投资效益的不断提高［5］。法律调控要分层次进行，从中央到地方各级分别制定农业投资法规，分层次规范和约束各级政府的农业投资行为。中央政府要加快研究制定《农业投入法》，明确政府的农业投入职责，规范各类投入主体特别是各级政府的农业投入行为，划定投入领域和方向，确保农业投入总量持续增加.比例稳步提高，从根本上解决农业投入的保障问题。各地区要制定相应的农业投资条例，根据中央要求，结合当地实际情况，规范本级及以下各级政府和其他各类投资主体的投资行为。要根据市场经济发展的要求，借鉴国际经验，尽快完善农业投资的法律法规体系，把农业投资活动纳入依法管理和调控的轨道，促进农业和整个农村经济的健康发展。
3.5全面实行中央政府农业投资绩效管理
借鉴国外关于投资绩效评价工作的相关经验，建立涵盖投资决策.投资管理.建设效果以及运营状况等全过程的多层次.多领域的评价指标体系。加快推进中央政府农业投资绩效评价工作，制定评价工作方案，明确评价目的与内容，确定评价主体及对象，提出评价指标及方法，明确评价工作程序，探索建立一套较为科学实用的农业投资绩效评价工作制度，不断提高政府农业投资的决策.管理和效益水平。在已开展试点工作的基础上，认真总结经验，进一步完善评价指标体系和评价办法，健全管理制度与优化工作流程，逐步扩大评价范围。强化激励机制，促进评价结果应用，将各地绩效评价结果.重点项目评价结果与中央农业投资总体安排联系起来，将其作为后续投资安排的重要依据，对绩效评价结果较好的省份或工程，中央投资安排给予倾斜。
参考文献
［1］Aditi S.Strength and weaknesses of U.S. agriculture sector in the era of globalization［J］.Procedia：Social and Behavioral Sciences，2014 (33)：28：37.
［2］Douglas G，Richard R. Productivity， transport costs and subsistence agriculture［J］.Journal of Development Economics，2014(17)：38：48.
［3］James F. Land tenure and investment incentives： evidence from French［J］.Journal of Development Economics， 2011 (5)： 137.
［4］韩东林.当前财政对农业投资存在的主要问题［J］. 北京农业，2014（20）：30：33.
［5］隋斌.中国农业建设项目管理［M］. 北京：中国农业出版社，2011.
作者：赵静