吉林日报：勇立潮头破浪行——吉林省检察机关推进司法体制改革纪实

勇立潮头破浪行  

——吉林省检察机关推进司法体制改革纪实

本报记者董鹏宇通讯员孙淼孙峰松

　　党的十八届三中、四中全会部署了527项改革任务，其中涉及司法改革就有169项。改革力度之大，破解难题之多，社会关注程度之高，前所未有。

　　2014年3月，中央确定包括吉林在内的7个省为司法体制改革试点省份，加快推进司法体制改革的重任现实而紧迫地摆在了吉林检察机关面前。

　　“事非经过不知难。我省检察机关开展司法体制改革试点工作以来，认真落实中央关于司法改革的重大部署，在最高检、省委、省委政法委的正确领导和大力支持下，坚持问题导向，大胆先行先试，改革试点工作迈出了坚实步伐。”省检察院检察长杨克勤的语气坚定而自信。

　　自4月8日省委批准方案后，吉林检察机关司法体制改革蹄疾步稳迅速展开：

　　通过考试加考核的方式选任员额内检察官，省、市、县试点院的员额比例均控制在33%、37%、39%的规定内；

　　推动内设机构“大部制”改革，拆庙减官，业务部门全部实现扁平化管理；

　　坚持“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的严格办案责任制，压实了办案责任；

　　制定《检察官权责清单》，员额内检察官办案绷紧一根弦……

　　随着一件件改革配套措施的出台，以省检察院为首的全省17个试点院相继完成了人员分类管理、员额内检察官选任、机构改革等一系列改革步骤，目前已按照新机制正式运行。

　　顶层设计谋划司法体制改革蓝图

　　检察机关作为依法治国的利器，必须把中央要求和人民群众的愿望变为自身工作方向，落实好司法公平正义的要求，而司法体制改革就是完成这一要求的前提和基础。

　　改革已势在必行，只有抓住机遇，迎难而上，早研究早探索，才能掌握主动权，真正把中央要求落实到行动中。

　　没有充分的调查研究，没有更好地结合吉林实际的顶层设计到位，包括司法人员的司法认识还没有很好解决的情况下，绝不能为了赶时间贸然启动改革；没有理论根据、没有群众基础、没有现实条件，司法体制改革就很难走下去。

　　省检察院党组深知这个道理。

　　“行者知之成”，人心向背是改革成败的关键所在。省检察院迅速成立了司法改革领导小组及办公室，积极推动理论研究，深入研究中外检察发展的特点规律，结合吉林检察实际，为改革寻找理论依据；同时结合党的群众路线教育实践活动，广泛听取人大代表、政协委员、人民监督员等社会各界的意见建议。

　　深入基层进行调研，了解到大多数基层检察院存在着人少案多的矛盾，许多基层检察干警常常加班加点办案、连节假日都无法休息，改革的愿望十分强烈。

　　在省委、省委政法委的推动下，省检察院再发力、再深入、再调研，进一步完善司法体制改革方案，着眼改革要求，制定了一系列配套改革的措施。确定了“稳中求破，破中保稳”的改革思路，把问题作为改革导向，树立起啃“硬骨头”的改革信心、决心、恒心。

　　“改革是真正触及体制和灵魂的，不是每个人都赞成改革，都怕改革改掉自身利益。”

　　“改革前暗流涌动，人心惶惶，如果没有正确的思想引领，缺乏科学的方法，改革就无法形成合力，甚至寸步难行。”

　　我们常说，思想政治工作不是万能，没有思想政治工作也万万不能。特别是在面临这么艰巨的改革任务的情况下，一定要让每一名干警都知道中央为什么要下决心这样改，改了什么，怎么改，大家应该以什么样的姿态来对待这次改革。省检察院逢会必讲改革，多次召开专题改革视频会议，引导大家正确认识和面对改革；班子成员找每一位干警谈心，引导大家站在推进法治建设的高度，树立正确的改革观和价值观；省检察院还组织编写了《司法改革正当时》一书，每位检察人员人手一册，引导干警不断深化“早改早受益，早改早发展”的共识。

　　改革启动前讨论酝酿的时间多一些，启动后可能出现的问题和震荡就会少一些。他们坚持“大家的事情大家办”，先后组织广大检察干警对改革方案进行了6轮大讨论，反复听取大家意见。

　　有任何意见都可以提出来，凡是合理化意见，能兼顾的都兼顾。在检察内网开辟专栏，及时通报情况、回答疑问，基层干警发给院领导100多封信件、邮件、短信，逐一得到答复。

　　一些人的不理解，甚至一些愤懑情绪在这样的过程中得以释放，形成了有利于司法体制改革的浓厚氛围。

　　经过一年的精心准备，在认真总结试点院九台区检察院改革经验基础上，结合吉林检察工作实际，省检察院党组推出了检察机关深化司法体制改革的初步方案。完成了“四位一体”综合改革的初步探索和顶层设计，确定了“稳中求破，破中保稳”的改革思路。“四位一体”综合改革，就是立足检察工作实际，在省级统管的大框架下，坚持问题导向，从制约检察工作发展的问题入手，突破局部孤立推进的改革模式，将内设机构整合、检察人员分类管理、检察官办案责任制和监督制约机制四项改革统筹谋划、同步推进，达到相融互动、系统提升的效果，实现全面深化司法体制改革预期目标。

　　今年4月，省委批准了扩大试点实施方案，拉开了检察机关司法体制改革的大幕。

　　“三级联动”一体推进改革

　　“改革力度那么大、难度那么大、矛盾那么多，光在基层试，改来改去都是改我们，你们为什么不改？”改革之初，基层检察院传来了这样的声音。

　　以往的改革总是自下而上的，每每都是先拿基层“开刀”，时间长了，基层干警都是牢骚满腹。

　　老话常说“老大难，老大难”，可是领导机关只要一带头，“老大难”也就不再难了。

　　实行省市县三级联动的改革是省检察院化解基层检察人员心存顾虑的最有效措施。

　　这样一个难度如此之大的改革，只要省院能立好标杆，打好样，基层检察院自然也就跟着同步推进。

　　省检察院带头，与试点院九台区检察院的参选人员一起，不分职务、年龄、实行“三个一”：同一张笔试卷、同一道面试题、同一组面试考官，仅用了10天时间就完成了员额内检察官选任工作。紧接着又为其他15个试点院统一命出考试题和面试题，形成了自上而下联动式员额制选任模式。

　　省检察院的引路作用带动了基层院的改革热情，全省97个院中就有56个主动提出试点申请。正是由于省院带头做了榜样、树了标杆，基层检察院的改革热情才更加高涨。

　　多年来，检察机关不分工作种类，不分岗位特点，大家“一个锅里摸勺”，导致人员专业化不专、职业化不强；业务部门人少案多，一些基层检察院一线业务部门人员占人员总数不到50%。

　　为了实现检察官专业化、职业化目标，中央提出了员额内检察官比例要在3到5年内控制在占整个政法专项编39%以内。

　　员额制改革迫在眉睫。

　　吉林检察机关顿觉压力。我省基层检察院目前具有检察官身份的人员占政法专项编62%，省院更是占了70%。要在3到5年内把员额比例降下来绝非易事。

　　吉林检察机关迎难而上，既然中央已经决策，吉林必须毫不动摇，坚决落实中央要求，将员额直接降到39%以内。

　　人员分类管理改革把检察机关人员分为检察官、检察辅助人员和检察行政人员三类，重点把检察官群体剥离出来。

　　省检察院针对岗位特点，听取每名干警意见，在充分论证基础上，确定把“成熟的司法能力”作为选任员额内检察官的基本要求。

　　一把尺子量长短，省检察院机关迈出人员分类改革关键一步——公平公正地选任员额内检察官。

　　笔试、面试、领导推荐、群众推荐、谈话推荐、遴选委员会审核、检察院党组确定。每一位参加司法体制改革的检察人员都要经过这样的几道“关卡”才能最终成为一名真正的员额内检察官。

　　最终，经过了法官、检察官遴选委员会审核，有123名省检察院的检察工作人员成为了首批员额内检察官，仅占省检察院政法专项编的31.9%。

　　随后，以同样的方式遴选出全省另外15个试点检察院的员额内检察官，共计520名。一批年富力强、业务精干、热爱检察事业的检察官进入了员额内。据统计，扩大试点的17个院共遴选员额检察官673名，占政法专项编的35.7%。

　　三级联动推动了员额制选任一步到位。王晓梅原是公诉科的一名检察官，在这次改革中，顺利进入员额，谈起自己在改革中的变化，感慨颇多：“这次选任，我进了员额，最大的感受就是责任更大了，担子更重了，只能通过不断学习和锻炼，提升司法办案能力，适应改革步伐。”

　　改革前是公诉科副科长，现在担任主任检察官的钱岩有着另一番感受：“改革前，我每年要办200多起案件，每一起案件都要向科长、分管检察长请示。改革后，我承办的案件，按照权责清单，能定的自己定，有疑问的向分管检察长请示后，报检察委员会研究，办案效率明显提高。”

　　谈到主任检察官的责任，她觉得压力很大：“现在办理每一起案件都慎之又慎，在最后定案的时候更加认真，更为慎重，在案件质量上绝不能出一点差错。”

　　全国首创“大部制”改革

　　由于多年来司法工作人员是作为普通公务员来管理，干部晋升只能走职务晋升之路，由此带来的多设机构现象非常普遍。

　　设机构就有位置，有位置就可以解决人员的职级待遇。有的基层检察院设了二十几个科室，最小的院也有十几个科室，一人科、两人科，官多兵少。

　　检察权运行的唯行政化现象消除不了，办案责任制就无法真正落实，必须打破这个内部藩篱。

　　省检察院在充分调研之后，对内部机构进行创新改革，创设了其他试点省份都没有做到的“大部制”改革。将省院原来的34个局（处室）大胆整合为“九部一委”。

　　17个业务部门被有机整合为5个部：反贪污贿赂局与反渎职侵权局、预防职务犯罪局合并为职务犯罪检察部；侦查监督2个处和公诉3个处整合为刑事检察部；将监所处和控告申诉处整合为控告申诉和刑事执行检察部；将民事2个处整合为民事检察部门；设立行政检察部。部内不再设二级处室，而是直接设立办案组织，以司法化方式开展办案工作，办案组也不再是行政机构。同时，其他17个非业务部门也进行调整和整合，分别成立了检务保障部、检务管理部、监察部、政治部和机关党委。

　　考虑到市级检察院和基层检察院的民事行政工作实际，没有将民事和行政检察部门单独设立，仍然为民事行政检察部。

　　采用“大部制”后，机构不升格，领导不超职数配备，业务部门由副检察长或相当于副检察长级别的领导兼任部长，5个业务部不再下设处，直接是主任检察官办案责任制下的各个办案组织，实现管理的扁平化。其他非业务部门仍然设立相应处室，按照行政管理模式运行。

　　“‘大部制’改革后最明显的变化就是解决了人少案多的矛盾。行政检察部是这次改革中变化最大的。从一个处变成一个部，从6个人变成了15个人，从原来单一的诉讼监督，到现在包括行政违法行为监督、探索公益诉讼、行政强制措施检察监督，人员的积极性、责任感都得到很大提高。改革使案件的质量得到了提升、案件的社会效果也得到了扩大。”省检察院行政检察部主任检察官吕玖昌如是说。

　　机构调整，自然涉及到人员的分流整合。几百人的机关，人员如何重新分配？

　　省检察院从尊重干警意愿和工作需要两个方面出发，实现人员分流的“双向选择”：由个人填报去向意愿，主动选择部门及岗位，同时结合院里各部工作需要，统筹调剂。

　　于金秋原是反渎局一名工作人员，这次机构改革被院里调到检务管理部，她对自己的工作变动并不意外，她说：“以前是在业务部门，现在不干业务干综合了，给了我一次全面锻炼自己的机会，我没有任何意见，只要保持一颗进取的心，哪个岗位都是最好的。”

　　与于金秋不同的是，副调研员高原从监察部门主动选择了政治部文字综合岗位，她说：“选择政治部就是想练练笔杆子，补补自己的短板。”

　　经过“重新洗牌”式梳理带来的“阵痛”，“九部一委”各项规范制度已经建立起来，新机构运行按照新秩序要求正走上正轨。

　　领导带头，改革前行有了动力源

　　全省检察机关始终把领导带头作为司法 

　　体制改革的重要动力，省检察院检察长杨克勤始终坚持带头引领，逢会必讲改革，遇事说改革，组织专题讲座，亲自授课，提升检察干警对改革的认识，统一深化改革共识。

　　在领导干部入员额问题上，省检察院按照中央要求严格控制。

　　如果领导都要进入员额，势必与一般干警争员额。所以中央提出领导干部入员额要从严控制，要以更高的标准来要求。在员额内检察官选任之初的报名摸底阶段，由于受员额比例限制，报名人员“爆满”，选任矛盾极为突出。关键时刻，省检察院常务副检察长陈凤超、副检察长刘志兵，积极为院党组分忧解难，认为自己分管的工作不是业务部门，主动提出不进员额，紧接着，省院又有7名副厅级以上领导提出不进员额。一下子释放了员额内检察官的数量，破解了员额内检察官选任矛盾。

　　省检察院共有9名院领导主动提出退出员额竞争。领导带头影响了一大批暗中摇摆的人。最终省检察院有92名具有检察官身份的人员主动要求不参与员额竞争。

　　在省检察院的带动下，其他16个试点院在员额内检察官选任中，就有43名院级领导主动提出不进员额，为全省检察干警带了好头。

　　各级院班子成员发挥了带头作用，使中层干部深受鼓舞，纷纷提出不进员额。仅在省检察院，就有57名正副处长提出，不参加员额内检察官竞争。

　　进到员额内的检察官既要放权，同时又要承担严格的责任，所办案件要终身追究。考虑到检察官的责任重大，将给予检察官适当的办案补贴。在办案补贴问题上，省检察院党组形成统一共识：领导干部不拿最高办案补贴，只拿和检察辅助人员与检察行政人员一样的补贴。

　　对于没有入员额的人员，仍然会保留检察官资格。经过检察长授权，可以在主任检察官的带领下参与诸如讯问犯罪嫌疑人、调查取证等案件部分程序的办理。

　　对检察辅助人员和检察行政人员的待遇也都给予了适当的考虑。对没有入员额的年轻干警今后的发展前途也开通了上升通道。这些配套制度的设计，使一些原来是改革阻力的因素变成了改革的动力。

　　宏观上中央有顶层设计，如何做到真正接地气？关键在于有配套政策持续跟进。

　　省检察院制定了近20项配套制度，每一项改革举措都有具体的配套文件。这些文件进一步明确了推进改革的路线图和时间表，保证了改革的完整性、持续性。

　　办案责任制让检察官始终绷紧一根弦

　　司法体制改革的“重中之重”是创新办案责任制，就是通过依法授权，让员额内检察官，尤其是主任检察官承担起办案的主体责任。

　　省检察院为每名主任检察官确定了岗位，制定了岗位责任清单，明确主任检察官具有办案组织权、监督权和职权范围内案件的决定权，使主任检察官责明权清，发挥了他们在办案一线的作用。

　　实行检察官办案责任制后，主任检察官按照权责清单，对案件的很多事项都有自主决定权，对个别重大疑难案件可以提交本部门的主任检察官联席会议“会诊”。如果还决定不了可以建议分管副检察长，提交检察委员会讨论决定。

　　主任检察官陈洁说：“从现在起办案要更加慎重、更加细致、更加规范，主动适应以审判为中心的诉讼制度改革，真正把证据裁判、疑罪从无、非法证据排除等司法基本原则落实到每一件案件、每一个环节中。”

　　在向主任检察官大胆放权的同时，重点强调“放权”与“制权”并存。

　　信任不能代替监督。省检察院站在从严治检的高度制定了4个共100余条规范性文件。对办案工作实行全方位、全过程、全覆盖的监督制约。其中包含检察长、检委会和监察专员的内部制约，又有媒体舆论、社会各界的外部监督，还有个案评查、业绩考核等，确保检察权不被滥用。

　　有了全面的监督制约机制，更要有配套完善的追责措施。

　　省检察院在全省检察机关提出了“三个一律”追责办法：即对主观有过错、造成冤假错案的，一律清除出检察队伍，直至追究刑事责任；对因取证不合法或审查不认真导致证据被依法排除的，一律先停止工作，调查后再作处理；对被举报违纪违法办案的，一律进行调查核实，视情予以处理。

　　顾及每个细节的顶层设计，内容详尽具体的实施方案，使司法体制改革的正能量逐渐释放出来。

　　进入员额内的检察官法治思维、主体意识、责任意识、接受监督意识和职业荣誉感得到了显著提升；未进入员额内的人员对改革也满怀期待，工作热情不减，比责任、比工作、比学习的风气更加浓厚。

　　内设机构整合，不仅有效破解了人少案多的矛盾，而且也破解了以往在业务工作中存在的查办贪污贿赂案件与查办渎职侵权案件脱节、查办与预防脱节、批捕与公诉脱节问题。

　　过去事事请示上级院、件件指导下级院的做法少见了，只有在穷尽本院内部所有决策程序后，对极个别确实疑难的案件，才能按程序请示上级检察院。

　　“说一千道一万，改革效果由人民来评判。我们只是迈出司法改革的第一步。如果说这次改革是在建设一座世纪大厦的话，前段工作只是构建了这座大厦的框架，下一步要进行‘精装修’，还要深化细化实化内部管理和运行机制改革，确保每根毛细血管畅通无阻，确保司法公正。”省检察院检察长杨克勤如是说。