取消审批不等于撤掉门槛

24.12.2014 12:29

本文来源: 环境保护厅

[提要] 回顾运营资质的制定和废止，正符合我国污染治理设施运营业的发展历程。2014年9月，中国环境保护产业协会根据市场规律发布了《污染治理设施运行服务能力评价指南（试行）》（以下简称《评价指南》）的通知，强调了企业的自愿性和自律性。　

　　 新闻背景

　　回顾运营资质的制定和废止，正符合我国污染治理设施运营业的发展历程。

　　我国最早的第三方治理的运营模式，是借鉴外国的先进经验。1999年，为了规范污染治理设施运营市场，鼓励污染治理设施的专业化运营，原国家环境保护局开展环境保护设施运营资质认可工作。2004年，原国家环境保护总局制定了《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》，2012年，《环境污染治理设施运营资质分类分级标准（第1版）》取代《环境污染治理设施运营资质分级分类标准（试行）》，这些举措规范了设施运营市场，同时也推动了环保服务业的发展。

　　2014年2月，国务院发布《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》，取消环境保护部负责的运营资质甲级的行政审批事项。3月28日，环境保护部印发了《关于改革环境污染治理设施运行许可的通知》，指出地方污染治理设施乙级、临时级资质许可不宜再继续实施，应当予以废止。5月12日，环境保护部正式废止《环境污染治理设施运营资质分类分级标准（第1版）》等8项标准规范。

　　2014年9月，中国环境保护产业协会根据市场规律发布了《污染治理设施运行服务能力评价指南（试行）》（以下简称《评价指南》）的通知，强调了企业的自愿性和自律性。

　　 ◆中国环境报记者童克难

　　今年年初，国务院发文取消环境保护部负责的运营资质甲级行政审批事项。环境保护部取消运营资质行政审批后，如何选择有效、可靠的运营单位成了污染治理业主面临的新问题。

　　我国污染治理设施运营行业市场现状如何，行业这种自律的评价行为对市场对专业运营单位的约束和选择又有什么影响？为此，记者采访了相关专家和从业人员。

　　 治污设施专业化运营有哪些好处？

　　 规模化产生利润，专业化提高效率

　　 专业治污公司能保障设施正常运营

　　环保投入逐年增加，各类环境污染治理设施加速建设。近年来，我国环保工作的力度不断加强，而伴随着越来越多环保设施的建设和新技术的推出，媒体报道中污染治理设施建而不用的新闻时有发生。

　　环境保护部年初通报河北等地大气污染防治的督察情况中，就存在企业治污设施不健全和运行不正常的情况。是什么导致了这些污染治理设施运行不正常？

　　中节能天辰环保科技有限公司总经理张建军认为，除了责任感较差，企业自身资金和治污技术以及管理水平的欠缺也是重要原因之一。

　　“在环境监察局查处的案件中，人为作假、停运或者拆除污染治理设施的情况仅占总数的10%左右，多数还是由于自身管理水平和技术能力不能满足其运行维护的要求”。环境保护部环境监察局副局长汪冬青表示，由于技术原因和运行管理水平等非人为因素导致的污染治理设施不能正常运行，一方面增加了环境的风险，另一方面也增加了管理部门的执法成本。

　　“比如，在线监测数据不正常，监管部门要一次次往返企业进行调查取证，而其原因可能不是处理设施运营不正常，只是在线监控管理问题导致数据传输不准确，这种不准确很多时候是由于工作人员的操作不当造成的，如果专业的团队负责运营维护，这种情况可能就会减少很多。”汪冬青说。

　　中持水务股份有限公司的副总经理朱向东认为，设施运营适用于环境污染治理的各个领域，包括工业企业、工业园区、市政基础设施以及河道、监测仪器的运营管理。专业的环保企业在技术、设备管理、风险防控方面要比排污企业具备明显的专业化优势。

　　以污染源在线监控系统为例，全国国控污染源企业就有1万多家，每家企业如果自身都要组织一批专业人员负责运行维护在线监控系统，相当于有1万多个不同的团队负责。但是相比本身在生产方面的经验和技术水平，企业运行维护在线监控系统的能力相对较弱，就不能发挥其真正作用。

　　如果一个环保企业负责运营的一种技术或项目有几百个用户，那么在物料、技术研发等方面的成本将更低，相对于专注于生产的企业本身而言，这种竞争力是不言而喻的。“这也是就我们常说的‘规模化产生利润，专业化提高效率’”，汪冬青表示。

　　根据浙江省环保厅的不完全统计，企业污染治理设施专业化运营后，达标排放率可达到70%～80%，与污染企业自己运营相比，达标率提高了30%～50%，运行成本也节约了10%～20%。

　　 运营资质是时候淡出了吗？

　　 取消运营资质可避免地方保护

　　 给企业更多机会，但也要警惕恶性竞争等问题

　　“在我国环保产业发展的初期，环保企业数量少、国家相关的政策法规还不完善，环境保护部落实的‘资质审批’在很大程度上规范了市场，促进了环保服务业的健康发展，而且也培育了一批优秀的环保运营服务商。”朱向东表示。近年来，随着运营行业的发展，运营资质已经实现了当初设定的目的，这也意味着其可以逐渐淡出“历史舞台”。

　　“运营资质”的取消，符合十八届三中全会“简政放权”的精神和《国务院机构改革和职能转变方案》确定的行政审批制度改革的基本原则。“‘用市场办法规范市场’符合我国市场经济体制的内在规律，专业化运营企业是否能够生存发展完全由市场来决定，也符合社会主义市场经济的规律。”汪冬青说。他表示，“从国家到地方，这种资质管理都是行政方法，是一种粗线条的管理模式，地方保护或者权利集中出现的腐败问题，都可能使真正有能力的专业化运营单位不能参与到设施运营的竞争中”。

　　取消行政审批，降低了企业准入门槛，使更多企业有机会进入环保服务领域。企业间的竞争可以刺激行业本身发展，但业内人士对目前的市场秩序还有很多担忧。

　　海天水务集团股份公司副总裁兼总工潘志成表示，虽然目前污染治理设施运营市场空间很大，发展也比较快速，但是相对于国外发达国家，我国并没有建立起成熟的环保服务业市场体系。随着环保设施运营市场的不断开放，某些企业在快速发展的同时，也可能在此过程中催生出恶性竞争等问题。

　　南方某环保公司的工作人员对记者表示，如果无条件地取消了运营资格管理，有些公司缺失诚信，即使不具备人员和设备等基本条件，也在具体招投标过程中以首先压低价格“拿到”项目作为他们的首选。

　　“运营单位的很多‘软实力’其实更重要，比如处理设施运营维护的人员人数、维护频次，仪器分析水平等”。上述工作人员坦言，压低费用的服务，势必会在日常的污染设施运营管理方面有所折扣。

　　 放权后市场秩序怎么规范？

　　 通过行业自律逐步规范市场

　　 《评价指南》可对治污企业服务能力做出评估

　　长期以来，市场主体、各地的市场监督方都已经习惯了有“资质”的工作方式，一下子把资质取消了，很多人无所适从。取消“运营资质”后，客观、权威的评价是否可以为污染治理业主的选择提供可靠的参考？

　　“‘一管就死，一放就乱’是很多行业由行政手段规范转向市场自主选择都会出现的问题，取消了资质管理并不等于市场不需要新的秩序，这种秩序应该由市场自发形成，需要行业自律完成市场的逐步规范。”汪冬青表示。

　　为落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“推行环境污染第三方治理”精神，更好地引导污染治理设施运营行业健康发展，加强行业自律，规范污染治理设施运行服务能力评价，中国环保产业协会日前制定了《污染治理设施运行服务能力评价指南（试行）》。

　　记者发现，与行政许可的最大不同，就是《评价指南》打破了“只有拿证才能干活”的门槛，是企业自愿参与的行业自律行为，包括评价条件和指标、评价程序等具体内容。值得注意的是，《评价指南》服务并不收取评价费用。

　　谈及《评价指南》发布的初衷，中国环保产业协会副会长祝兴祥介绍说，在运营资质取消后不久，就有会员单位找到他们，诉求在投标过程中招标方要求提供运营能力的相关证明文件。

　　中国环保产业协会开展服务能力评价的初衷就是对运营单位的运营能力给出公正、客观的评价，给业主和各级环保管理部门选择运营单位提供参考。同时，通过这种活动，集结从业单位，加强行业自律管理，规范市场行为，促进污染治理设施运营业良性发展，给治污设施稳定运转提供坚强有力的支撑。

　　今年6月4日，国务院发布《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》的文件，提出“发挥行业协会商会的自律作用”；国家在简政放权过程中也提出“将该由市场配置资源的事情放给市场决定，适合社会组织承接的职能交由社会组织承担”。从国家和行业层面上讲，开展以企业自愿为基础的服务能力评价，实质上是产业协会加强行业自律、建立良好市场秩序、推动环保产业发展的一项不可推卸的责任。

　　《评价指南》一方面可以证明企业的运营能力，另一方面也给了业主一个比较好的参考。“这就好比为一个厨师颁发的证书，餐厅是否选择有证书的厨师上岗，还是要选择有一级厨师证的厨师，完全由餐厅老板决定。”祝兴祥表示。

　　 行业自律是否能起到作用？

　　 要建立面向业主和管理部门的正面清单

　　 就要保证其权威性和含金量

　　虽然目前我国污染治理设施专业化运营具有很多优势，市场前景广阔，但尚未形成一个成熟的市场秩序。在广东新大禹环境工程有限公司董事长麦建波看来，目前我国污染治理设施运营单位的市场公信力和社会的参与度并不高，其影响力也是有限的。

　　在行业发展的培育期，行业自律如何有效建立，如何更好地演进和完善，市场需要《评价指南》行业规范作为缓冲，将第三方治理由原来的行政许可形式逐渐地过渡为理想的、良好的、完全由业主自主选择的市场行为。

　　“建立面向业主和管理部门的正面清单，就要保证这个清单的权威性和较高的含金量，这一方面取决于评价方法和评价程序的科学、合理和公正，另一方面，也要清单上的企业，严格遵守自律承诺，共同维护运营市场的生态环境。”祝兴祥表示。

　　“只有是利益的直接方，才会真正重视这种行业自律行为，而企业是否被市场选择，最终并不取决于是否取得新的认证，而是自己的环保服务是否符合污染治理业主和环境监管部门的要求”，麦建波表示。

　　同样，这种行业自律的行为载体可以是中国环保产业协会，也可以是其他任何社会团体或者组织。而市场对于《评价指南》本身的认同，就取决于其是否可以科学、合理和公正的对污染治理设施运营企业进行评判。

　　“这就关系到一个污染治理设施运行维护的后评估问题，行业协会提供新的评价标准之后，如何证明其科学公正，市场会有判断。虽然中国环保产业协会在这方面有很多优势，但是如果不能树立在行业内的权威和诚信，那么其他协会或社会团体就可能取而代之，这同样符合市场规律。”汪冬青表示。

　　实际上，在评价污染治理设施运营能力方面，中国环境保护产业协会有着很好的基础。中国城市建设研究院有限公司总工徐海云表示，行业协会是代表行业整体利益的一个非盈利性组织，特别是在发达国家，行业协会在其领域内都享有很高的威望。

　　中国环境保护产业协会是我国环保产业领域规模最大、成立最早的行业协会，下辖14个分会和专业委员会，还有遍布全国、紧密协作的省市环保产业协会作为依托，对行业的了解，对企业的熟悉无出其右者。

　　而最重要的是，协会一直为环境保护部的污染治理设施运营资质行政许可做技术支撑，对于原来运营资质的标准规范体系和获证企业都极为熟悉，对新时期下行业协会如何发挥作用、如何建立行之有效的市场秩序方面也做了大量的研究、具备较好的实践基础。此外，由行业协会负责污染设施运营能力评价，实际上属于服务行为，容易与市场接轨，最终还是要接受市场考验。

　　 各方观点

　　环保设施不能正常运营，除了企业责任感较差，自身资金和治污技术以及管理水平的欠缺也是重要原因之一。

　　 ——中节能天辰环保科技有限公司总经理张建军

　　由于技术原因和运行管理水平等非人为因素导致的污染治理设施不能正常运行，一方面增加了环境的风险，另一方面也增加了管理部门的执法成本。

　　 ——环境保护部环境监察局副局长汪冬青

　　专业化设施运营适用于环境污染治理的各个领域，专业的环保企业在技术、设备管理、风险防控方面要比排污企业具备明显优势。

　　 ——中持水务股份有限公司的副总经理朱向东

　　开展服务能力评价的初衷就是对运营单位的运营能力给出公正、客观的评价，给业主和各级环保管理部门选择运营单位提供参考。同时，加强行业自律管理，规范市场行为。

　　 ——中国环保产业协会副会长祝兴祥

　　相对于国外发达国家，我国并没有建立起成熟的环保服务业市场体系。随着环保设施运营市场的不断开放，企业在快速发展的同时，也可能催生出恶性竞争等问题。

　　 ——海天水务集团股份公司副总裁兼总工潘志成

　　目前我国污染治理设施运营单位的市场公信力和社会的参与度并不高，其影响力也是有限的。