全国130多个县欲谋求改市 仅陕西就达到20多个

面对城镇一体化的世纪课题，沉寂了17年之久的“县改市”再一次走上历史前台。当下，县域新一轮的申报所产生的“百县争名分”等种种热潮，也再一次激起了人们对这一行政体制改革的热议。

“县集而郡，郡集而天下。郡县治，天下无不治。”迄今有2200多年历史的县制，是我国行政区划序列中历史最久、最稳定的一个层级。透过“县域社会”的场域，可以洞察到急剧转型时期中国社会所蕴藏的关键脉动。

“县改市”再次提速

改革开放之初，为尽快扭转1959年以来由实施粮食统购统销政策和居民户口管理条例而形成的城乡长期分隔的局面，国务院在1981年的政府工作报告中提出，“以大中城市为依托，形成各类经济中心，组织合理的经济网络”，是“我国经济体制改革的基本方向”。顺延这一基本方向而展开的地区体制改革，是“县改市”的必然结果。1983年，拉开了“撤县改市”的序幕，仅在这一年中，便有31个县域改为县级市，并新设了7个县级市。同年，内蒙古赤峰县、山东福山县、潍县、济宁县作为全国首批全方位“县改区”的四个县域，分别改为为赤峰市郊区、烟台市福山区、潍坊市寒亭区、济宁市市郊区。1993年国务院出台撤县改市的标准，明确了财政、人口等一系列的指标。由此，县改市正式进入井喷期，一时地方行政体制改革高歌猛进，风起云涌。截至1998年底，我国县级市数量达437个，其中近350个为县改市。

1997年，这一改革被国务院叫停，明确提出“暂停审批县改市”。究其原因，首先是“假性城市化”的问题。各地为了搭上“升级”的便车，多数县域未从实际出发而盲目跟风。致使转型为县级市之后，存在诸如市区的农村人口仍然占据主要的比重、基础设施和规范仍然围绕农业进行、市郊的发展与城区的发展失衡等一系列的“泡沫”现象。盛名之下，其实难副。

与此同时，县改市之后，市一级的经济发展相比于县一级的发展，自身发展的空间更大，可配套的资金项目也更完善，同时这也给权力带来了寻租机会。各种行政审批权把服务职能变成了谋利的手段，每个权力部门都在想方设法地介入生产和投资的赢利活动中，造成权力市场化甚至土地私有化。

此外，县改市在各地实践中甚至出现了一些阻碍城市化发展的现象。以当时的江苏省为例，无锡、武进等县在80年代的经济实力并不雄厚，在县改市之后，需要撤销原县政府驻地镇并改设为办事处，同时谋求新城区的筹划建设。这一系列的举动首先要占用少则千亩的耕地数，其次要耗资的市政建设费用更是巨大，人多地少、经济压力等一系列的矛盾一触即发，县改市陷入了体制悖论的泥潭。除此之外，在改革的过程中，还出现了一系列的吊诡现象：一些县级捏造相关的指标数据进行申报，导致审批的结果不公平，其他县域由此产生不满情绪；富县改革之后更加富有，拉大与穷县的距离，导致“马太效应”的产生……种种现象引发了当时全国上下就是否应回归县域的热议，并有很多群众明确希望由县级市再转回为县级。

可以说，“县改市”初期一定程度上兑现了设计初衷，克服了切块设市模式的弊端，与80年代的中国经济社会达成了契合。但伴随着改革的深入，各地的盲目跟风引发了一系列的负面效应。最终，这一改革在1997年如马被拉缰绳，车被急刹车。撤县改市，由此步入了长达17年的沉寂。

1997年之后，撤县设市进入了严格管控阶段。据不完全统计，自1997年至2013年，仅有110个地方有了新“名分”，其中还包括县改区的数量，16年内的县改市总数未达到政策冻结之前的一年量。

进入到21世纪之后，伴随着市场经济的发展，我国处于工业化、城市化、全球化的加速时期。而此时的县改市改革，大有卷土重来之势。2010年初，国家发改委领导在全国人大常委会上表示，将积极研究完善设立县级市的标准、把达到一定规模和标准的县(镇)适度改设为市。2013年，国家发改委、财政部、国土部、住建部等11个部委联合下发国家新型城镇化综合试点通知。其中，镇改市工作被认为是中国新型城镇化破题的重要一环。2014年，国家发改委向国务院上报城镇化改革方案，明确提出“推进行政区划创新，完善城市行政区划设置和布局”。至此，改革设市工作的闸门又一次被打开。

这次改革态势，与80年代相比，有过之而无不及。全国数百个县域挟城镇化之名义，积极编制规划、咨询专家、成立课题组、上报省级，争先恐后的想脱掉“县”的帽子，戴上“市”的名号。据不完全统计，有130多个县正在谋求改市。其中，在中部、西部的欠发达地区更为显著，如云南、贵州、广西、安徽，甚至最西边的新疆。单就陕西省而言，近两年就有20多个县欲改市。

一股名为“县改市”的浪潮，再一次汹涌席卷了中国的大江南北。

目前来看，县改市的重启是与当前现实社会经济相吻合的，有重启的需求和必要。