吉林省环保厅解读近期发布的大气污染防治相关文件

　　省委省政府一直高度重视生态环境保护工作，要求把大气污染防治摆上更加突出的位置，切实改善环境空气质量，为广大人民群众提供良好生活环境。为了进一步推进大气污染防治工作，实现全省环境空气质量得到改善的目标，近期，省政府办公厅印发了《吉林省清洁空气行动计划》、《省市联动“长吉平”三市共治大气污染专项行动工作方案》和《关于加强应急管控措施减缓重污染天气影响的指导意见》。现对上述三个文件一并进行解读。 

　　一、出台背景和意义 

　　2013年9月，国务院印发了《大气污染防治行动计划》，明确了大气污染防治工作目标任务，将大气污染防治列入了国务院重点工作。2013年12月，省政府出台了《吉林省落实大气污染防治行动计划实施细则》（2012-2017年），两年来在省委、省政府的领导下，在各地、各部门的密切配合下，通过全省上下的共同努力，大气污染防治工作取得了阶段性成效。但目前全省大气污染形势仍然复杂严峻，尤其是长春市作为我省的省会城市，吉林市作为全国113个重点城市之一，四平市作为与辽宁省比邻的城市，这三个城市由于人口密集、产业集聚、经济总量高、污染物排放量大、污染贡献率高，且三个城市大气污染常常彼此影响、互相牵动，所构成的中部城市群成为了我省大气污染重点区域。同时部分城市近年来雾霾出现频率增加，城市空气质量优良天数比例与国务院确定的2020年底前达到80%的目标仍有一定差距，与人民群众对良好生态环境的新期待还不相适应，这都需要我们不断加大工作力度，切实加以解决。 

　　为深入贯彻落实国务院和省委、省政府大气污染防治重大决策部署，利用大气污染源解析成果，根据各行业、各领域和各类污染因子贡献率，我们出台了《清洁空气行动计划》，对《实施细则》进行了深化、细化和实化。为了突出重点区域、重点领域，我们出台了三市共治专项行动工作方案，协同解决中部城市群大气污染问题，力争实现“中部发力、带动两翼、全域作为”。为了突出重点时段，出台了《管控意见》，针对重污染天气，通过预警研判，采取积极有效的应急管控措施，最大限度地减缓重污染天气带来的不利影响。 

　　可以说，行动计划是对全省大气污染防治工作的全面指导，专项行动是行动计划的先行军，而管控意见则是行动计划中重污染天气应对的精细化措施。这三个文件的出台，为全省大气污染防治工作指明了方向，对我省下一阶段大气污染防治工作进行了全面谋划和部署，将进一步推动我省大气污染防治工作。 

　　二、主要特点 

　　大气污染防治相关文件有以下三方面的特点： 一是 政府统筹，部门协同。市（州）政府对环境空气质量负总责，县（市、区）实行空气质量监测考核评价，各行业部门分别指导各地落实大气污染防治措施，形成工作合力。 二是 差异管理，分类管控。在充分考虑各地经济发展、产业布局、能源结构和环境空气质量现状的基础上，分地区提出差异化工作目标，分类别落实到具体措施中，确保目标任务更加具有针对性。 三是 找准症结，对症施治。针对现存问题，细化量化大气污染防治措施，精准施治，精细化管理。在长吉平等重点区域、工业企业和秸秆禁烧等重点领域、重污染天气等重点时段联防联控，协同解决大气污染问题。 

　　三、结合实际，细化工作目标 

　　在确定三个文件的工作目标时，我们结合各地的实际情况，按照“重拳治霾、加强协作、分批达标、全面改善”的工作要求，明确提出差异化工作目标。清洁行动计划确定的工作目标是2020年年底前，全省环境空气质量明显改善，基本消除重污染天气，各市（州）政府所在地城市环境空气质量优良天数分阶段达到292天以上，力争提前一年达到国家目标要求。其中，松原、白城、延边、长白山、梅河口、珲春在2017年底前，辽源、通化、白山在2018年底前，长春、吉林、四平、公主岭在2019年底前，环境空气质量优良天数达到292天以上，确保提前一年达到国家目标任务要求。根据长吉平三市的主要特点，专项行动进一步细化了三市的目标，力争到2017年底，长春市、吉林市、四平市环境空气优良天数分别比2015年增加30天以上，重污染天气分别比2015年减少8天以上，环境空气质量明显改善。管控意见提出的目标是力争在“十三五”期间，长春市、吉林市和四平市3个重点城市重污染天气每年减少3-5天，其他地级城市重污染天气每年减少2-3天，到“十三五”末期，基本消除重污染天气。全省发生重污染天气的城市在预警期内，通过加强应急管控措施，力争大气污染物排放总量减少15%以上。 

　　四、突出重点，着力解决大气污染防治重点问题 

　　按照“坚持问题导向、突出主要领域、严控重点时段、把握关键环节”的工作思路，针对制约环境空气质量改善的瓶颈问题，行动计划和专项行动提出了大气污染重点工作任务和防治措施，并明确了每一项重点工作任务的目标和完成的时间节点，加强大气污染相关领域的监管，具有很强的操作性。管控意见是为了进一步落实行动计划中重污染天气管控工作的要求，提出工业企业停产限产、强化污染治理设施监管、制定实施洁净煤替代方案、强化扬尘管控、实施机动车限行禁行、倡导绿色出行、全面禁烧农作物秸秆、加大油气治理力度、强化生活污染源管控、加强气象干预等10项应急管控措施，力争有效减缓重污染天气不利影响。 

　　总的来说，三个文件中大气污染防治措施主要有以下几方面： 

　　 一是源头治理，推进能源结构调整。 我省一次能源消费以煤炭为主，也是制约我省空气质量改善的主要原因之一，加快能源消费的调整，从根本上解决我省煤烟型污染势在必行。一要实施煤炭消费总量控制。按照燃煤消费总量中长期控制规划要求，限制煤炭消费总量，逐年减少煤炭使用量，逐步降低煤炭占一次能源消费总量的比重。二要大力发展清洁能源。加快推广风电、天然气、太阳能、生物质、地源热等清洁能源和可再生能源，推动能源结构调整。 

　　 二是多措并举，加强工业企业污染治理。 综合考虑我省实际情况，进一步深化我省工业企业大气污染源治理，一要加大落后和过剩产能淘汰力度。严格落实供给侧结构性改革和“三去一降一补”有关要求，制定限期淘汰计划，全面清理市（州）政府所在地城市建成区内的钢铁、铁合金、水泥、化工等工业企业，对高耗能、高排放、低效益、规模小的工业企业，按期予以关停淘汰。二要推动企业“退城入园”。优化城市空间布局，调整城市产业结构，推动企业通过搬迁改造实现转型升级。三要加强工业企业烟气达标改造，实施工业企业挥发性有机物综合整治。 

　　 三是疏堵结合，加快农作物秸秆露天焚烧治理。 近年来，秋冬、冬春季节大量农作物秸秆露天焚烧，严重影响着我省空气质量，我们高度重视这个问题，建立了“疏堵结合、以疏为主，以堵促疏”的秸秆综合利用的长效机制，力求从根本上解决我省农作物秸秆禁烧难题。一要强化秸秆禁烧监管。建立县（市、区）政府负总责、乡（镇）政府具体实施、村屯责任到人的秸秆禁烧责任制和省直有关部门分片包保责任制。在秸秆露天焚烧高发时段，加强对重点区域的监督管理，实行全面严防严控。二要推广秸秆机收捡拾打捆收储体系建设。突出在国道、高速公路两侧、铁路沿线、机场、城市周边等重点区域，建立以秸秆机收捡拾打捆为重点的“收、储、运”体系。三要促进秸秆综合利用。从秸秆饲料化、肥料化、工业化、能源化和基料化及收储运体系建设等重点领域入手，推进秸秆多途径、多层次利用，落实鼓励秸秆综合利用的配套政策措施，突出抓好重点区域秸秆综合利用试点建设。 

　　 四是综合施治，着力解决煤烟污染。 针对我省煤烟型污染的特点，要从煤炭质量源头管理到末端销售使用，进行全面的规划。一要建立清洁煤炭保障供应体系，提高煤炭洗选比例，保证清洁煤炭供应。建立清洁煤炭管理信息系统，对供应、储存、配送、使用等环节实行动态监管。按照“集中粉碎、定点成型、统一配送、连锁经营”的方式布设型煤加工销售网点，切实减轻城市城乡结合部原煤散烧污染。二要推动劣质煤炭退出市场。通过定期开展煤炭质量专项检查行动，对商品煤质量进行抽检，取缔劣质散煤经营摊点，对运煤车辆进行监督检查，严格查处劣质煤在本地区的销售和使用等措施，促使劣质煤炭全部退出我省市场。三要实施燃煤小锅炉撤并改造。通过建设热电联产机组或大型集中供热锅炉房，工业园区内要建设集中热源，提高城市热网覆盖率，全部淘汰热网覆盖范围内现有分散式燃煤锅炉。采取燃煤小锅炉煤改气、煤改电、煤改生物质等方式，推进商用燃煤小锅炉淘汰步伐。四要实施燃煤电厂超低排放改造。全面启动燃煤发电机组超低排放改造工程，进一步降低燃煤电厂污染物排放。 

　　 五是不留死角，强化城市扬尘污染治理。 近年来随着城镇建设步伐的加快，建筑施工扬尘、道路扬尘及城市裸露地面扬尘，进一步增加了城市扬尘污染负荷。实施城市扬尘污染综合治理，对改善我省城市大气环境具有重要意义。一要严格建筑扬尘治理。严格实施建筑施工标准化管理，全面实现施工场地全围挡、工地物料全覆盖、施工现场路面全硬化、进出车辆全冲洗、密目网全包围、渣土运输车辆全封闭。加强城区建筑施工场所监管，对不达标的施工场所一律停工整顿到位方可继续施工。二要严格道路扬尘管控。建立城市建成区主要街路保洁清单，实行道路清洁包保责任制，对主要街路全部实施机械化吸扫洒水作业。开挖道路应分段封闭施工，减少道路开挖面积，及时修复破损路面，缩短裸露时间，有效防止扬尘污染。三要严格裸露地面扬尘管控。推进城区道路两侧、单位及居住区绿化硬化建设，加快公园绿地、广场绿地、休闲绿地建设，加强城市生态廊道建设，扩大城市建成区绿地规模和硬化面积。加强城市周边区域生态修复，对城市周边各类矿区进行生态治理，恢复植被、防风固沙，降低土壤扬尘。 

　　 六是治管并用，加快推进机动车污染治理。 当前，机动车尾气排放已成为大气污染的重要来源之一，强化机动车尾气污染治理对改善环境空气质量具有重要意义。一要强制淘汰“黄标车”及老旧机动车。制定“黄标车”限行、禁行实施方案，在城市中心区、居民区、医院、学校等重点区域，实行严格的“黄标车”限行、禁行措施。强化道路交通执法，研究制定提前报废经济补偿政策，加快淘汰“黄标车”和老旧机动车。二要严格机动车尾气排放监管。加快机动车环保信息化管理系统建设，实现机动车环保监管平台国家、省、市三级联网。强化机动车尾气检测。三要推广使用新能源汽车。加大新能源汽车推广应用力度。在公共交通及服务领域实施新能源汽车改造，对运行时间长、污染物排放量大的公交、出租车及环卫、物流、公安巡逻等公共服务车辆实施油改气、油改电，鼓励和支持私家车“双燃料”改造。四要加快推进油品升级。加快车用燃油低硫化步伐，加强对油品质量的监督检查，严厉打击非法生产和销售不符合国家标准成品油的行为，全面保障油品质量。 

　　 七是积极应对，加强重污染天气应急管控。 近年来，我省部分城市重污染天气频发，受到全社会的广泛关注。为切实减缓重污染天气的不良影响，保护人民群众的身体健康，要采取有效手段，最大限度的减缓重污染天气不利影响，一要完善重污染天气应急预案。根据地方实际，对现行预案的启动条件和应急响应措施进行修订完善，制定高标准预警应急响应措施。二要提高重污染天气预警预报能力。强化重污染天气预警预报，建立日常会商、应急会商和信息通报机制，完善重污染天气预警预报体系建设，提升预警预报准确度，及时预警不利气象条件对空气质量的影响。三要严格落实应急管控措施。将重污染天气应急响应纳入各地突发事件应急管理体系，根据地区特点明确本地区重污染天气应急管控具体措施，在重污染天气发生时，采取工业企业停产限产、机动车限行禁行、建筑工地停止施工、主要街路洒水抑尘等管控措施，最大限度地降低重污染天气带来的不利影响。 

　　五、加强领导，强化政府责任意识 

　　大气污染防治工作点多面广，不是一个或几个部门的事，必须在各级政府的统一领导和组织下，各相关部门各司其职，形成政府主导、部门尽责、企业施治、公众参与的格局。我们对大气污染防治工作中各级政府、各相关部门的职责进行了分工，建立了市州、县区、街道、社区多级工作责任体系： 

　　 各（州）政府是大气污染防治工作和三个文件实施的责任主体， 对本行政区域环境空气质量负总责，政府主要负责人是第一责任人，要将清洁空气行动纳入国民经济和社会发展总体规划，组织制定本市实施方案，研究推进落实本行政区域大气污染防治各项措施。政府分管负责人定期对分管行业和领域的大气污染防治工作进行专题研究部署，将本计划确定的目标任务逐项分解到具体行业部门，指导部门有针对性地制定具体工作措施，加强督促检查，全程跟踪调度。各市（州）政府要建立大气污染防治工作联席会议制度，定期召开会议，研究解决大气污染防治措施实施过程中出现的突出问题，推动环境空气质量整体改善。要适时向市委常委会专题汇报，人大、政协组织指导视察大气污染治理工作。 

　　 县（市、区）政府具体落实大气污染防治工作措施， 对本辖区环境空气质量负责，要统一部署、集中施治，调动各方面力量落实本计划确定的各项具体工作任务。推动街道（乡镇）建立环保所，社区（村屯）建立环境监督员队伍，并承担好环保职责。  

　　 各相关部门加强对行业的工作指导， 按照本行业部门职责，对照本计划的目标要求，指导、帮助、支持和督促本行业大气污染防治工作，做好技术咨询服务，破解工作难题。各级环保部门要统筹协调大气污染防治，负责环境空气质量监测、指导实施秸秆禁烧监管、秸秆机收捡拾打捆、“无烟区”建设等工作措施。各级发改部门优先安排大气污染防治项目，推动实施企业退城入园、清洁能源替代、煤炭消费总量控制、“气化吉林”、秸秆综合利用等工作措施。各级工信部门指导落实重污染企业关停、工业减排及错峰生产、新能源汽车推广应用等工作措施。各级公安部门与环保部门密切配合，指导实施“黄标车”淘汰、机动车路检、制定落实限行、禁行政策等工作措施。各级财政部门要加大对大气污染防治的资金支持力度。各级住建部门指导落实供热锅炉并网改造、扬尘控制、油烟整治等工作措施。各级农业部门配合实施秸秆禁烧监管和综合利用等工作措施。各级商务部门、工商部门、质监部门指导落实清洁煤炭供应、劣质煤炭退出市场等工作措施。各级能源部门与环保部门密切配合，指导和督促燃煤电厂实施超低排放改造。各级气象部门负责推进重污染天气预警预报能力建设。 

　　 街道（乡镇）是大气污染防治的基本单元。 县（市、区）要建立网格化监管机制，把所有企业、主次干道、背街小巷、公共场所、居民小区等全部纳入网格管理。健全完善基层环保机构，建立乡镇（街道）环保所，设立专兼结合的生态环境监督员，具体负责对大气污染源开展巡查，协调处理环境信访问题。 

　　六、严格执法，落实排污单位污染治理的主体责任 

　　排污单位是落实污染防治各项措施的责任主体。排放污染物的建设项目要依法开展环境影响评价、严格履行环境保护“三同时”制度、依法申领排污许可证、依法按时足额缴纳排污费，无证排污的，由环保部门依法予以行政处罚，情节严重的追究刑事责任。排污单位要持续开展清洁生产审核和节能降耗技术改造，使用低耗高效的污染物防治设施，按规定安装使用自动监测设备并保障正常运行，加强企业自行监测人员的管理，确保数据真实准确，依法公开企业环境信息，接受社会监督。 

　　七、健全机制体制，保障大气污染防治各项工作落实 

　　为确保三个文件确定的各项工作任务得到有效落实，着重把握环境保护和经济发展的内在联系，做到大气污染治理与促进供给侧结构性改革相结合，与推动产业转型升级相结合，与保障民生福祉相结合，与强化生态环境保护基层基础相结合，提出了一系列的保障措施： 

　　 一是加强联防联控。 各地、各部门要建立完善大气污染联防联控机制，实行联合会商、联合响应、联合治理、联合执法，特别是长春市、吉林市、四平市要协同制定三城共治大气污染专项行动方案，实施示范引领，着重解决中部城市群重污染天气频发问题，确保大气污染防治取得标志性成果。 

　　 二是加大资金投入。 各级政府要把清洁空气行动作为重要民生工程，多渠道、多方式投入治理资金，有效改善环境空气质量。 

　　 三是完善政策扶持。 各级政府要探索建立供热企业洁净煤及清洁能源替代、电采暖供热、秸秆机收捡拾打捆、“黄标车”淘汰、重污染天气公交车免费乘车等扶持政策。 

　　 四是强化监督管理。 各级人民政府要建立环境空气质量监测预警和信息发布平台，每月公布城市环境空气质量状况，实时公布环境空气质量数据。强化属地管理，加强环境行政执法与司法衔接，涉嫌环境污染犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。 

　　 五是严格考核问责。 省政府有关部门将定期对各地、各部门大气污染防治工作落实情况进行督查督办，对未完成年度指标的地方政府和未落实重点任务的行业部门，将公开约谈单位主要负责人；对环境空气质量不达标的地区，将实施通报批评、挂牌督办、区域限批等措施；对因工作不力、履职缺位等造成严重后果的，依法依纪追究有关单位和人员的责任。