北京社科院：北京供给侧结构性改革的推进路径和成效

　　 控规模 疏功能 优空间 补短板——
　　
　　 北京供给侧结构性改革的推进路径和成效
　　
　　从供给与需求的关系看，北京的城市病，实际上是在我国快速城市化背景下，首都优势与大都市优势叠加，吸引人口过度集聚，超出城市基础设施、公共服务等供给能力所引发的交通拥堵、环境污染等一系列问题。
　　
　　北京城市病的直接原因是人口增长过快、城市规模过大，在很多方面出现总需求大于总供给的矛盾。因而，治理北京城市病，首先必须从控规模入手，通过人口控制和用地、用水、用能的管控，为北京“消肿减压”。
　　
　　北京城市病问题，既有供给侧与需求侧的总量矛盾，也有空间布局不合理引发的结构性矛盾。北京应抓住新一轮城市总体规划修编的契机，对空间布局进行再规划、再调整。
　　
　　北京治理城市病，要加快修补城市发展中的一些“短板”，提升城市品质，增强可持续发展能力。北京最明显的短板是交通拥堵问题，还必须加快修补公共服务短板和生态环境短板。
　　
　　推动供给侧结构性改革，是党中央、国务院准确把握全球经济科技竞争新形势、适应和引领我国经济新常态的战略选择，是对中国特色社会主义政治经济学的重大创新。供给侧结构性改革为北京治理城市病提供了新理论、新思路。从供给与需求的关系看，北京的城市病，实际上是在我国快速城市化背景下，首都优势与大都市优势叠加，吸引人口过度集聚，超出城市基础设施、公共服务等供给能力所引发的交通拥堵、环境污染等一系列问题。破解城市病，应该从理顺供给和需求关系入手，通过深化供给侧结构性改革，引导需求合理增长，增强城市供给能力和供给水平，实现总供给与总需求相协调。从这个意义上说，供给侧结构性改革是北京治理城市病、实现更高水平发展的治本良策。
　　
　　 控规模：从源头上化解供给侧与需求侧的总量矛盾
　　
　　北京城市病的直接原因是人口增长过快、城市规模过大，在很多方面出现总需求大于总供给的矛盾。因而，治理北京城市病，首先必须从控规模入手，通过人口控制和用地、用水、用能的管控，为北京“消肿减压”。
　　
　　控制人口规模过快增长是北京治理城市病的重中之重。北京通过疏解非首都功能，治理群租房和地下空间等，在控人口方面取得了一定成效，但也面临着不少困难和问题。《京津冀协同发展规划纲要》设定了北京到2020年人口规模控制在2300万以内的人口红线。守住这条红线，任务非常艰巨。因为北京调控人口，不是简单地控制人口规模总量，还需要同步调整人口结构。比如，北京要建设具有全球影响力的科技创新中心，需要面向全球吸纳创新创业人才，这又会增加新的人口。因此，北京必须充分考虑人口结构性增长因素，在调控人口方面做更加艰苦细致的工作。
　　
　　现在，北京调控人口面临的挑战主要是有效抓手不多。继续沿用户籍政策调控人口已很难奏效。以业控人、以房控人虽然起到了一定作用，但要稳定成效，需要深化政策创新。比如，国家出台的住房限购政策，对控制北京人口过快增长发挥了重要作用，但现行政策仍存在一些空白点。目前除通州外，商住两用房在北京其他区没有纳入限购范围，成为房产投资者的炒作对象。如何进一步健全以房控人机制，避免炒房者打政策“擦边球”，还需完善相关政策。再比如，北京住房限购，房价高企，一些在北京工作的年轻人有意愿使用住房公积金到临近北京的河北的县市购房置业，但按照现行规定，只有具有河北户籍的人才可以享受这一政策。所以要创新北京住房公积金的政策供给，合理引导北京的购房置业需求向周边释放，带动人口向周边疏解。
　　
　　土地调控是政府控制城市规模过度膨胀的“牛鼻子”。北京“十三五”规划提出，到2020年全市建设用地面积从目前的2886平方公里缩减到2800平方公里。从“增量规划”转向“减量规划”，需要深化土地供给制度改革。比如，利用好批发市场疏解后的空间资源和一些工业企业腾退的土地资源，使其更多地用于公共服务和生态环境建设，避免形成新的人口聚集，需要创新土地开发利用政策。
　　
　　用水、用能调控也是政府调控城市规模的重要抓手。水资源、能源已成为制约北京可持续发展的主要瓶颈。以水资源为例，南水北调中线通水后，北京人均水资源量仍然远低于国际公认的每年500立方米的极度缺水标准。北京要推进水资源、能源的供给侧结构性改革，对高耗水、高耗能行业实施差别价格，以经济杠杆倒逼节能减排与产业调整；研究实施用水、用能的分区域价格政策，大幅提高企事业单位在北京中心城扩张的门槛，引导其向郊区、周边区域疏解。
　　
　　 疏功能：着力提升服务首都核心功能的供给能力
　　
　　习近平总书记视察北京时指出，北京的问题表面上是人口过多带来的，深层次上在于功能过多，恐怕要做些“外科手术”，适度疏解功能。北京将疏解非首都功能作为治理城市病的先导和突破口，不仅能缓解现阶段城市总供给不足的压力，从长远看还能给首都核心功能腾出资源，给城市有机更新留出空间。
　　
　　两年多来，北京实施“禁限目录”严控增量，调整疏解商品交易市场，关停退出污染企业，加快推进教育医疗机构和一般性产业疏解，“瘦身健体”取得积极成效，也面临一些深层次困难和问题。目前疏解非首都功能以分散化方式为主，但周边许多承接地的发展条件不甚完备，特别是承接地与北京之间的快速交通体系尚未建立起来，且公共服务落差过大，对功能疏解和人口疏解缺乏吸引力，不少被疏解主体处于观望状态。即使是一些主体疏解出去了，也由于承接地环境不能满足发展的需要，出现人员回流，未能很好地巩固疏解成果。
　　
　　解决北京非首都功能疏解面临的矛盾和问题，需要重点推进两个方面的工作：一方面，加快公共服务领域供给侧结构性改革，探索缩小北京与周边公共服务落差的体制机制，对北京优质公共服务资源向周边疏解转移给予政策支持。另一方面，加快落实《京津冀协同发展规划纲要》提出的“微中心”战略，近期在北京周边集中资源建设几个“微中心”，力争在短期内形成便捷高效的轨道交通和优质完备的公共服务配套，打造非首都功能集中承接地。在“微中心”建设中，要围绕建设用地指标、跨区域产业转移利益共享、社会保障对接等方面率先开展改革创新试点，破除京津冀合作中的体制机制障碍。
　　
　　 优空间：通过城市功能合理化布局提高供给效能
　　
　　北京城市病问题，既有供给侧与需求侧的总量矛盾，也有空间布局不合理引发的结构性矛盾。空间结构是影响城市发展的重要因素之一，同样的城市规模和环境容量，如果空间布局合理，就能提升城市的承载能力和运行效率。国际上许多城市采取“主城—卫星城（新城）”模式，推动城市功能布局分散化，破解多重城市功能在特定空间上集中所引发的人口过度集聚、交通拥堵等问题。伦敦从1946年起分三个阶段建设了33个新城、卫星城，容纳了23%的城市居民，有效缓解了中心城区压力。北京在城市发展过程中，虽然很早也提出了建设卫星城（新城）的分散化布局思路，但由于没有建立起连接中心城与卫星城（新城）的市郊铁路等快速交通通道，卫星城（新城）缺乏吸引力，未能发挥出分散城市功能的作用。资源与人口在中心城的过度集聚，大幅度降低了城市运行效率，是北京城市病的重要病因。
　　
　　北京应抓住新一轮城市总体规划修编的契机，对空间布局进行再规划、再调整。一方面，严守城市开发边界，限定中心城区、平原地区的开发强度，遏制“摊大饼式”发展。另一方面，加快城市副中心、新城建设，完善副中心、新城的交通和公共服务条件，增强其对人口和产业的吸引力。
　　
　　北京城市副中心建设已上升为国家战略，应按照“百年规划”的要求，坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位，进行前瞻性谋划。目前，城市副中心规划范围为155平方公里，已经达到大城市空间规模。如何做好城市规模控制和空间格局安排，避免走中心城“摊大饼式”扩张的老路，需要创新体制机制。城市副中心紧邻河北廊坊北三县，应率先探索跨区域统一规划与协同管控机制，实现功能联动、产业对接和区域一体化发展。
　　
　　 补短板：集中完善供给侧薄弱环节提升城市品质
　　
　　北京治理城市病，要加快修补城市发展中的一些“短板”，提升城市品质，增强可持续发展能力。
　　
　　北京最明显的短板是交通拥堵问题。虽然近年来北京不断增加交通基础设施供给，但交通拥堵状况并未得到有效改善。其主要原因在于，一方面，随着人口增长，北京交通出行需求在不断增长；另一方面，交通的供给侧与需求侧也存在着结构性错位。对国外一些大都市研究表明，要保持一个城市的高效率运行，交通结构必须实现两个主导：一是公共交通在城市交通结构中占主导地位，二是轨道交通在公共交通结构中占“主导”地位。以东京为例，其交通出行总量中，公共交通占87%，小汽车仅占11%；在公共交通中，轨道交通又占90%左右。
　　
　　北京一直非常重视发展公共交通，但从城市运行实际结果看，由于未能实现轨道交通在公共交通中的主导地位，而一般性的地面公交又难以满足市民高效出行的需求，从而诱发小汽车的过度使用，进而导致严重的交通拥堵。
　　
　　解决北京的交通拥堵问题，必须建立适应国际大都市要求的交通结构，建立高密度、广覆盖的轨道交通网络，以提升轨道交通的出行分担率和城市交通效率。目前北京正在实施轨道交通第二期建设规划，到“十三五”末轨道交通运营里程将提高到900公里以上。轨道交通建设时间长，投资大，特别是随着轨道交通运营里程的增加，运营费用也在大幅度增加，给政府财政带来很大压力，需要加快探索市场化投融资机制。从全球看，香港在轨道交通投融资方面做出了积极有效的探索，形成“轨道交通+沿线土地”捆绑式开发模式，用沿线土地增值和物业收益来平衡轨道交通建设和运营成本，两者形成互馈机制。北京借鉴香港经验，需要对土地“招拍挂”政策进行创新，探索新的轨道交通沿线土地出让方式。比如，可参照深圳做法，由市政府以土地作价出资方式将轨道交通沿线部分土地出让给轨道交通建设运营主体。
　　
　　北京破解城市病，建设国际一流和谐宜居之都，还必须加快修补公共服务短板。近年来，北京的基础教育、医疗卫生等公共服务资源供给显著增加，但很快被增长的人口所稀释，“入学难”“就医难”问题依然存在，尤其是郊区公共服务短缺的矛盾更加突出。进一步分析，北京的某些公共服务供给在某种程度上具有满足全国性需求的特点。最典型的是医疗卫生服务。在北京三级医院每天接诊的患者中，平均有70万左右来自北京以外的省市，进一步加剧了首都医疗卫生服务的供给与需求矛盾。北京需要进一步创新公共服务供给制度，加快社会资源进入公共服务领域的市场化改革，增加公共服务供给能力；探索中心城优质公共服务向郊区转移延伸的体制机制和模式路径，提高郊区的优质公共服务资源供给水平。
　　
　　修补生态环境短板，也是北京治理城市病的重要内容。北京需要加快构建强有力的环境治理与生态建设机制，比如健全领导干部考核机制，更多地突出生态文明和低碳发展导向。同时，要深化京津冀及更大范围的环境污染联防联控机制，探索跨区域生态补偿机制等。《京津冀协同发展规划纲要》提出建设一批环首都国家公园，这对于改善区域生态环境具有重要战略价值。推进环首都国家公园建设，需要协调解决好跨区域保护性开发、建设和管护资金来源以及区域内居民生计等一系列问题，这些都需要做好制度供给，推进体制机制创新。（赵弘，作者为北京市社会科学院副院长、北京方迪经济发展研究院首席专家）

文章来源：北京日报