解读《长春净月潭风景名胜区保护管理条例》

生态立法护航生态文明建设

解读《长春净月潭风景名胜区保护管理条例》

净月潭美景。  贾春文  摄

　　位于我市东南部的净月潭风景名胜区，因山清水秀、浩瀚林海而闻名。“生态绿核”、“城市名片”、“都市难得的一块净土”……一直以来，净月潭的清新生态都让无数市民和游客流连忘返。然而，近年来，以各种方式利用这片静美资源的现象层出不穷，净月潭风景名胜区因立法缺位而面临的困难和问题，在具体管理工作中日益突出。9月23日，市人大常委会出台《长春净月潭风景名胜区保护管理条例》（以下简称“条例”），为净月潭风景名胜区的规划、保护、利用及广大市民享受景区优质服务提供了强有力的法制保障。为了让广大读者对条例有更深了解，本报记者对条例的重点部分作了系统解读。

　　 关键词一：保护生态

　　条例摘录：

　　净月区管委会应当根据国家相关规定，有计划地实施退耕（村、企）还林、还湿、还草和矿山复绿、林相改造工程，提高森林、绿地覆盖率。

　　净月区管委会应当对净月潭风景区内林业有害生物和林木病虫害进行监测。发现林业有害生物危害和林木病虫害严重的，应当依法报告市林业主管部门，共同采取紧急防治措施，控制灾情。

　　净月潭风景区内实行全年森林防火。净月区管委会应当完善防火制度，落实防火责任制，组建火灾扑救队伍，配备必要的防火设施和设备，制定火灾事故应急预案，并组织演练。

　　净月区管委会、二道区人民政府和双阳区人民政府应当共同建立毗邻林地的防火救灾机制，及时排查并消除各类火灾隐患。

　　净月潭风景区及毗邻林地范围内常驻单位和居民应当遵守净月潭风景区和毗邻林地森林防火规定，禁止携带火种进入林区。

　　净月区管委会应当保护和改善野生动物、珍贵植物的生存环境，促进生长繁衍，恢复与保持生态稳定性和生物多样性。

　　未经检疫部门检疫合格的动物、植物和应施检疫的植物产品，不得进入净月潭风景区。

　　净月区管委会应当制定净月潭风景区内水体保护制度，明确保护要求，落实保护责任。在水环境安全、水生态修复与水资源保护方面采取措施，防治水体污染。除按净月潭风景区规划的要求外，应当维护水体自然状态，不得改变。

　　禁止在净月潭风景区内进行开山、采石等破坏景观、植被和地形地貌的活动；禁止修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施。

　　在净月潭风景区内禁止下列行为：（一）乱扔瓜果皮核、食品包装物和其他杂物，随地便溺；（二）在景物或者设施上刻划、涂污，张贴物品；（三）携带犬类等可能威胁他人人身安全的动物；（四）在非指定区域露营过夜；（五）在非指定区域骑自行车，使用轮滑、滑板；（六）进入非开放区域；（七）超标准排放噪声；（八）破坏围栏、雪雕、冰雕，擅自进入冰面；（九）野浴、垂钓或者破坏水生植物，跨越护栏涉水、取水；（十）向水域内排放污水、倾倒垃圾；（十一）取土，采摘果实、药材；（十二）攀爬、折损树木以及在树木上拴挂物品；（十三）携带火种，吸烟、野炊、烧纸钱、烧荒、燃放烟花爆竹；（十四）开荒、圈占林地、修坟立碑；（十五）捕猎野生动物；（十六）其他破坏净月潭风景区环境、设施，影响净月潭风景区秩序的行为。

　　记者解读：

　　净月潭风景区不同于其他观光游乐型风景区，它是亚洲最大的人工森林，具有北方城市中独立而完整的森林生态体系，其最大的特点是以林为主、林水相依。近年来，净月区管委会不断加大对净月潭风景名胜区的保护和管理力度，但景区内破坏地表、损毁林木等现象时有发生，游客、徒步健身者不文明行为屡禁不止，火灾、虫灾等森林安全隐患越来越多，这些问题，常常因法律不足而导致管理无法到位、问题无法解决。只有通过立法，才能为违法违规行为的惩处提供必要的法律依据，使保护措施真正落到实处。

　　因此，条例中侧重对森林、水体的保护，围绕风景区的增林扩绿、森林病虫害防治、动植物保护、水体保护等都作了明确规定。在森林防火方面，明确了净月区管委会、二道区人民政府、双阳区人民政府、净月潭风景区及毗邻林地范围内常驻单位和居民各自防火责任，实现了防火体系“三位一体”，既进一步明确了景区及毗邻林地范围内管理主体的防火责任，也对景区常驻单位和居民的防火责任进行了加强，要求有关单位和个人建立“防火救灾机制”、制定“火灾事故应急预案”，并在此基础上，定期组织演练，全面防范火灾隐患。同时，条例对在景区内开山、采石、开矿以及影响景区秩序的行为也分别作了更加严格、具体的规定。

　　 关键词二：车辆控制

　　条例摘录：

　　除抢险、救灾、救护和执法等车辆执行任务外，禁止机动车、畜力车进入净月潭风景区封闭管理区域。

　　净月潭风景区封闭管理区域内常驻单位和居民的机动车、畜力车，应当经净月区管委会批准并办理通行证后，方可凭证进入，并按指定路线行驶，不得在净月潭风景区封闭管理区域内进行载客游览、观光等活动。

　　净月潭风景区封闭管理区域内，应当使用清洁能源的观光游览车辆。

　　记者解读：

　　在条例颁布之前，机动车可以通过购买车辆入园票、办理车证等进入景区，而为进一步加强景区生态环境保护管理，条例施行后，除抢险、救灾、救护和执法等车辆执行任务外，机动车、畜力车将禁止进入风景区，既避免了机动车尾气对生态环境的污染，也为景区内游客的人身安全提供了保障。

　　据悉，为在条例实施后，净月潭风景名胜区的实际情况能与条例相配套，净月区管委会将在景区正门建设一处现代化立体停车场，预计2016年底投入使用，届时停车场承载容量可达到1700余辆。与此同时，也将在景区西门的轻轨桥下规划建设可容纳400余辆车的露天停车场。两处停车场建设完成后，可基本满足游客车辆停放需要。

　　同时，为充分确保游客的游览需要，还将为景区配备使用清洁能源的观光车辆，目前预计购置300台，此后会根据景区游客流量，进行相应调整。

　　 关键词三：禁商业广告

　　条例摘录：

　　禁止违反净月潭风景区规划，在净月潭风景区内建设宾馆、培训中心、疗（休）养院、养老院、度假山庄、会所、住宅以及与生态环境保护无关的建筑物、构筑物。

　　净月潭风景区内禁止设置户外商业广告。在净月潭风景区内举办大型赛事或者游乐等活动的单位和组织，应当向净月区管委会提出申请，经审核后，依照有关法律、法规的规定报有关主管部门批准。在净月潭风景区内从事旅游服务经营活动的单位和个人，应当办理相关手续，在净月区管委会指定的地点和划定的范围内，依法经营。

　　记者解读：

　　在国务院出台的《风景名胜区条例》中，除破坏性严重、安全隐患较大的建设活动予以禁止外，个别建设活动依法报批后依然可以进行，同时对于设置商业广告仍有获准条款。条例在遵循上位法的基础上，结合净月潭风景名胜区的实际，可谓保护力度更大，处罚程度更严格。

　　禁止在景区内投资建设宾馆、培训中心、会所等与生态保护无关的建筑物、构筑物，以及禁止设置户外商业广告这两项条款，旨在杜绝牌匾钢架、宣传画廊等现代城市对生态景观的不协调性，坚决维护和保持景区原生态的青山绿水，打造最自然、最原始的生态园林。

　 　关键词四：行政处罚权

　　条例摘录：

　　长春净月高新技术产业开发区管理委员会（以下简称净月区管委会）是市人民政府派出机构，负责净月潭风景区的保护、利用和管理工作。

　　净月区管委会可以在净月潭风景区实行综合执法，相对集中行使行政处罚权。

　　净月区管委会可以根据生态环境保护的需要，在净月潭风景区内设置封闭管理区域和非开放区域。

　　净月区管委会应当根据净月潭风景区规划，合理利用净月潭风景区资源，开发冰雪、休闲、运动等旅游和体育项目，建设和改造环潭路、木栈道、堤坝等基础设施，并定期进行检查和维护。

　　净月区管委会应当在净月潭风景区内设置风景区标志和路标、安全警示等标牌。

　　净月区管委会应当根据净月潭风景区规划，在净月潭风景区内为徒步健身者设置徒步路线及相应设施，并引导徒步健身者按照徒步路线行走，增强安全意识，遵守森林防火和环境保护等相关规定。

　　净月区管委会应当根据净月潭风景区总体规划和详细规划以及生态环境保护需要，建设机动车停车场。

　　净月区管委会应当确定净月潭风景区的环境容量，制定游客、徒步健身者流量控制方案，并向社会公布。

　　净月区管委会违反本条例规定，有下列行为之一的，由市人民政府责令改正，情节严重的，对主管人员和其他责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）超过环境容量接纳游客和徒步健身者的；  （二）未设置净月潭风景区标志和路标、安全警示等标牌的；  （三）从事以营利为目的经营活动的；  （四）审核批准不符合净月潭风景区规划建设活动的；（五）违反净月潭风景区规划进行违章建设、损毁景物的；  （六）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。

　　记者解读：

　　净月区管委会作为净月潭风景区的管理主体，在行政执法方面一直存在人员不足、力量分散的现象。为了有效地加强对净月潭风景区的保护管理，结合本市实际，同时借鉴外省、市风景区管理的做法，条例做出了“净月区管委会可以在净月潭风景名胜区实行综合执法，相对集中行使行政处罚权”的规定。同时，也对净月区管委会在景区区域划定、徒步路线设置、基础设施建设维护、旅客流量控制等主体责任上进行了明确规定。

　　此外，为了更好地对景区实行管理，条例还对净月区管委会及其工作人员违反相关规定给予处分作出具体规范。

　　 关键词五：拆迁补偿

　　条例摘录：

　　经批准的净月潭风景区总体规划和详细规划，任何单位和个人不得擅自变更或者调整。确需变更或者调整的，应当报原审批机关批准。确因修改净月潭风景区规划对公民、法人或者其他组织造成财产损失的，应当依法给予补偿。

　　已经建成的建筑物、构筑物不符合净月潭风景区规划的，依法限期拆除或者逐步迁出;应当依法补偿的，先予补偿。

　　记者解读：

　　根据国务院2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”的规定，鉴于目前景区内需要迁出的住宅和单位的现状，条例强调先予补偿，既有助于净月区管委会开展拆迁工作，又突出了被拆迁人合法权益的保障。(记者  祝书琳)