农村土地改革试点考验基层治理水平

　　詹奕嘉 

　　日前，中央印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称《意见》），试点工作将在2017年底完成。农村土地制度改革关系亿万农民切身利益和新型城镇化建设进程，这一消息很快受到社会各界广泛关注。 

　　农村土地制度改革新一轮试点“三箭齐发”，相当于顶层设计出炉。但在城镇化加速特别是土地升值背景下，涉农利益增值与分配近几年处于不断“洗牌”中。试点工作涉及到关心土地财政的地方政府、渴求土地收益增加的农民群众、期盼从城镇化进程分得更多利润的开发商等错综复杂的利益主体，对基层治理水平的考验不言而喻。 

　　从理论上说，随着城镇化加速，大量农村土地会在开发中升值，拥有土地承包经营权、集体经营性建设用地使用权和宅基地使用权的农民群众，理应可以通过将权利转让、抵押，获得更多财产性收入。然而，在我国不少地区，从农地到非农地的巨大增值收益却多数没有落入农民群众囊中。一旦涉及农地征收、开发乃至宅基地分配，则会经常伴产生一定的矛盾冲突，有的甚至演化成大规模强拆、上访事件。 

　　此次新土改试点工作从三个方向展开努力，目标明确指向建立城乡统一的建设用地市场，让农民分享更多城镇化进程中的土地增值收益，对减少城乡发展不均衡现象、推动政府、企业和发展的共赢无疑有重要意义，值得肯定和憧憬。 

　　对于此次改革试点，中央有关会议强调，要始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。说白了，就是要让广大农民群众在土地征收、流转过程中获得更多“真金白银”，特别是提高农民土地征地收益。 

　　但改革不光是要做大“蛋糕”，而且要重新分“蛋糕”。新一轮土改试点更是肯定会动既得利益者的“那块缺一小角的大蛋糕”，甚至要对已经形成的利益格局进行“洗牌”，将会遇到不少阻力和挑战。 

　　虽然“未批先建”、“未补先拆”这样的做法已越来越少见了，但当前很多地区经济形势不景气、转变发展方式压力很大的背景下，日子不好过的地产商、开发商们是否愿意给农民提供更多经济补偿？长期依赖于土地财政的地方政府能否尽快调整税收来源结构？不愿在城镇化进程中被抛弃的农民群众能否提高在改革中的权益维护能力？这些问题能否得以改善，我们拭目以待。 

　　保障农民的土地权益是农村土地制度改革不宜忽视的核心目标之一。在试点工作的推进过程中，需要更多来自高层和相关部委的指导协调；也需要各地发挥主观能动性，勇于探索新的利益协商和分配方式，合力解决土地增值收益分配不公问题，形成更多可复制、可推广的经验，为2017年后改革的全面推开奠定坚实的实践基础。