全面从严治党的核心功能如何发挥

　　作者：高新民

　　全面从严治党包含有制度治党，或曰依规治党。中国共产党在宪法和法律范围内活动，这就内在地要求党内的运行规矩与法治国家相协调。

　　在“四个全面”的总体布局中，全面从严治党的战略意义、核心功能是确保实现党的正确领导，充分发挥政治保障作用。但全面从严治党并非单向度对其他方面发挥作用，而是与深化改革、依法治国共同形成相互作用、相互影响、相互渗透的一体化过程。

　　深化改革、依法治国关键在于坚持和改善党的领导方式

　　党的建设有狭义与广义之分。狭义的党建仅指党的思想、组织、作风、制度建设，广义的党建除上述自身建设内容外，还包括党对国家与社会的领导等内容。本文从广义上谈全面从严治党。

　　全面深化改革当下的一个重点是政府简政放权，但简政放权的最大障碍并非来自社会，恰恰来自某些固化的利益——部门利益或行业利益。因此，在改革中难免出现一些“怪”现象：某些部门把某些有利可图的事项下放给自己的下属事业单位;“打包改革”(原有的多个审批事项打包为一项保留下来，下放审批权则把原有的一项拆分为若干项下放);有的城市咫尺相邻的两个中心城区，各自保留的事项可以相差一倍以上，令人感叹权力下放或保留的弹性太大;有的严重滞后于时势的部门行政法规因其维护了特定行业的利益也难于修订，等等。究其根源，在于到目前为止的权力下放均是政府部门“自我确权”。所谓“自我确权”，说白了就是自己给自己授权，该下放的事项、不该下放的事项由自己说了算，甚至说不清这些做法究竟是于法有据还是于法无据。仅就笔者所了解的县以下基层干部的反映而言，大多认为虽然创办企业的一些前置条件减少了，但总起来讲没有切身感受到权力下放的力度与“好处”。

　　这里的问题，说到底就是权力的边界、权力的大小由谁说了算。按照党的十八届四中全会精神，应是一切改革于法有据，政府哪些权力该下放哪些不该下放，应由政府部门、行政相对人、科研机构和人大专委会等力量共同确权，防止部门利益行业利益主导确权。但是，政府主动求助于人大确权或人大主动插手政府放权，在政治资源的动员与整合方面都有一定局限性，真正能够统揽全局、协同多方力量共同探讨政府确权的，还是执政主体——中国共产党。更具体地说，在十八届三中全会和四中全会大政方针的顶层设计之后，还需要再行次级层面的整合，超越于政府部门利益之上，把政府、行政相对人、科研机构、人大专委会等力量加以统筹安排，科学确定政府部门(至少是若干核心部门)的职责权限，以权责最终由人大法定的方式推动政府改革。

　　这里，党的政治领导政治作用就表现为如何打破利益固化的格局，如何动用一切有利的政治资源，以法治的方式推动改革而尽量减少随意性，减少权力自我认定的现象。党的领导要坚持，领导方式要改革，领导水平要随着时代的发展不断提升。只有在脚踏实地推动全面深化改革中，党的建设才能达到更高水平。

　　依法治国与依规治党相协调才能实现执政方式的转变

　　党与法的关系，从根本上讲是政治与法律的关系。任何国家的法治体系都是在特定政治环境中运行的，都是对既成的政治关系和社会关系的认定。正因为如此，所以很多国家的宪法和法律都不允许以推翻现行国家政权为目的进行颠覆活动。中国特色社会主义法治道路、法治理论、法治体系，是对现存的中国政治关系和社会关系的认定，党的领导说到底是法治的特定政治环境和政治条件，是法治运行的政治生态。但是，法治建设毕竟有其客观规律，保障司法公正就需要有司法运行的相对独立性，因此，也恰恰因此，又决定了全面依法治国必须改进党的领导方式和执政方式。党领导人民制定宪法法律，领导人民实施宪法法律，但党自身必须在宪法法律范围内活动，这就是既体现党的领导，又是对党自身的制约。

　　全面从严治党包含有制度治党，或曰依规治党。中国共产党在宪法和法律范围内活动，这就内在地要求党内的运行规矩与法治国家相协调。

　　在党规与国法的关系中，一方面，二者的适用范围、适用对象、道德层次要求、惩戒手段不同，党规严于国法;另一方面二者精神实质有相通之处，如党的宗旨和国家政权的宗旨都定位于为人民服务，组织原则都定位于民主集中制，等等。但在现实操作层面，二者仍有许多需要协调之处。

　　比如，十八届三中全会提出“规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政职能部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务”。这里的关键词在于“党”，因为过去的历次改革大多仅针对政府职权，但实践中也出现了周永康、令计划、苏荣、白恩培等担任党的重要领导职务却有严重违纪违法行为的现象，所以，中央把党与政并列提出规范权责，其重大意义不容低估，是一项重大、艰巨而敏感的改革任务。既然是规范党与政权力、职能和责任，那么，就牵涉到党、人大、政府的相互关系，各自决策边界与法定责任，牵涉到需要统筹审定党内规定与国法有无矛盾之处，尽可能协调、相互衔接，以防止出现操作层面的矛盾。

　　再如，惯例上党的各级主要领导(一把手)往往“管全面”，那么，在权责对应和依法治国的背景下，对“管全面”如何规范，以及如何确权，都既是全面深化改革、全面依法治国的重要任务，也是如何改进党内权力体制与运行机制的任务。深化改革、依法治国与全面从严治党三者并举，把依法治国与依规治党协调起来，才能最大限度减少滥用权力的空间和机会，使各方权力运行有序。

　　科学执政、民主执政、依法执政是中国共产党应有的基本的执政方式，党的领导能力就体现于把深化改革与法治建设的统筹联结之中，党的领导方式执政方式也只有在这种统筹安排、依法改革的顶层设计之中才能真正实现自身的转变，全面从严治党的水平也蕴含于其中。

　　在推动改革与法治建设中提升全面从严治党水平

　　“四个全面”作为中国特色社会主义的总体布局是有机统一的整体。党只有解放思想、与时俱进，推动自身改革，才能为其他三个全面提供政治保障，又在推进全面深化改革和全面依法治国中提升管党治党的水平。

　　在完成党的中心工作中坚持全面从严治党。密切联系党的中心工作加强党的建设是中国共产党的传统优势。党的十八大指出，“以经济建设为中心是兴国之要，发展仍是解决我国所有问题的关键”。因此，抓住科学发展这个中心工作，通过深化改革和依法治国来推动发展，是党的建设成效和执政能力的重要体现。全面从严治党绝不是脱离中心工作、就党建搞党建。全面从严治党只有与中心工作一起谋划、一起部署、一起考核才能实现“四个全面”的协调发展。在这一问题上，需反对以形式主义搞党建，反对脱离中心工作的空头党建，坚持党的建设与中心工作一起谋划、一起部署、一起考核，防止党建与中心工作成为“两张皮”。

　　在领导经济体制改革和政治体制改革中“重构政治生态”。习近平总书记提出重构政治生态问题，主要源于一些地方和部门政治生活非正常，其表现形式多种多样，有的是形成形形色色的圈子文化，独断专行与软弱涣散同时并存，有的形成系统性、塌方式、家族式腐败，等等。构建风清气正的政治生态，其“治本”之道，就是从经济体制上减少权力干预微观经济的空间，政治上对权力过于集中进行改革，对干部人事制度特别是选人用人机制进行改革。这恰恰是党的十八届三中全会和四中全会所强调的市场在资源配置中起决定性作用，政治方面强化权力制约和监督体系，把权力关进制度的笼子。这两大领域又都需要法治的保障和规范。如果我们真正把三中全会与四中全会的精神落在实处，就为全面从严治党提供了良好的经济与政治基础和条件，改变了政党生存的社会生态和国家的政治生态。党风廉政和反腐败的源头治理就蕴含在全面深化改革和全面依法治国之中。当然，党内权力运行状态也是构成中国政治生态的重要要素，全面从严治党意味着党内权力运行的规范、干净，与国家政治生态相互渗透。

　　建设两个“服务型”，形成党的作风建设长效机制。所谓两个“服务型”，是指建设服务型政府、服务型基层党组织。党的作风建设、干部队伍的作风建设是全面从严治党的重要内容之一。作风问题有领导者、干部个体因素的影响，更有制度的整体导向、规范、约束的影响。从实践来看，在打造服务型基层党组织方面，各地以创新精神努力探索服务于社会服务于群众的多种途径和形式，也确有很多具体成果。但在这些服务中也发现一些问题。比如，某些基层党组织为群众代办的一些事务，恰恰是服务型政府应当做的事，反映出服务型政府转变不到位;再如，社区党组织、农村党组织所做的某些具体事项如关爱老人儿童等，如果由专业的社会组织来做效果会更好(其专业性较强)，又反映出社会组织发育的滞后，党组织不得已替代了专业组织的工作。因此，从源头上来看，一是以法治的途径打造服务型政府，加快政府职能转变，迫使所有的工作人员只能按照权力清单为管理对象服务而不能滥用权力和不作为，是根本所在。二是提高社会治理水平，引导社会组织的健康有序发展。服务型基层党组织建设，与服务型政府、社会治理共同发展，形成合力，推动国家治理体系和治理能力现代化，才能形成作风建设长效化机制。