从改革中寻找改革的动力

原标题：从改革中寻找改革的动力

核心观点

●试想一下，手中掌握着很多权力，但又不需要负相应的责任的机构，改革的动力在哪里？

●我们现在说改革要于法有据，很多部门都会把自己部门的利益纳入这个“法”里面，改革就会名存实亡。

●每个单位都有决策权，每个单位都有执行权，每个单位自己监督自己，又是裁判者，又是运动员，结果仍然无法制止权力的滥用和由此滋生的腐败。

●部门参与决策，甚至部门立法，就不可避免地会把部门利益带进决策，把决策过程变成部门之间的相互博弈，讨价还价，这会使改革变形。

大力支持改革，让基层去试去闯，另一方面改革又在法律的规范和保护下有序进行。这是改革的良性互动状态

改革实践当中存在这样的现象：一方面我们急迫呼吁改革，但另外一方面，不少地方对改革处在等待观望的状态当中，希望中央赶快出台什么，以便执行。自己是不太敢随便动的，唯恐一动就出问题，一动就越过边界。

怎么理解这种现象？我们国家的改革有自己的路径。改革最基本的动力来自于地方和基层。中央好的政策是从哪里来的？改革的历史表明，首先是地方和基层进行大量的探索，中央在此基础上加以总结、概括，提升为全国的政策。很显然，好的改革政策应该是上下互动、良性互动的结果。也就是说，一方面需要鼓励地方和基层进行探索和创新，另外一方面又需要及时出台政策、规矩，对改革进行引领。

这次四中全会一个很重要的意义就是把这两者结合起来。一方面着力推动改革，另一方面坚持改革要于法有据。改革就要让地方和基层去试去闯，同时适时作出法律的规范，使改革创新有法律的保护。法律法规要为改革提供足够的空间。这是非常好的良性互动的状态。

当前的改革离这样的良性互动还有一定的距离

我们所说的良性互动是一种理想状态。但在现实中，我们会遇到大量这样或那样的问题需要解决，才能达到这种状态。这里主要有三个问题。

第一，在我国，法律法规的制定者，一是人大，二是政府和部门。人大制定法律，政府和部门制定行政法规。但由于我国人大代表的构成更多是领导干部，实际上大多数人都是从行政部门里来的。在这种情况下，立法会不会在改革还没有开始的时候就给改革提供一个足够的空间？部门就更明显了：很难设想部门会积极推动一项法律，这个法律允许把部门及其利益作为改革的对象。

第二，我们知道，权力运行的一条基本原则是权责对等。有多大的权力，就应负多大的责任。但我们现行的行政体制是上级领导下级，下级和上级之间不是平等的关系，是从属的关系。既然是从属的关系，高阶机构又是权力的分配者，它就往往会在配置权力时给自己留下更多的权力，而把更多的责任推给下级。这在现实当中是存在的。这种情况，本来就是应当被改革的内容。但是试想一下，在权力配置中处于有利地位的机构，改革的动力在哪里？为改革提供法律依据的动力在哪里？

第三，在深水区进行改革，本身就带有综合性、系统性、整体性。如果下动上不动，必然推不动，因此必须上下齐动。现在好多改革已经遇到这样的风险了。比如，根据我们的调研，不少地方和基层都有改革探索，有的探索还被实践证明非常成功。但是，这些改革不但未能得到推广，相反往往昙花一现，要么自消自灭，要么被叫停。为什么？人们可以举出各种理由。但事实上，其中一个最重要的、但往往难以说出口的原因是，这种改革触动了现有的既得利益格局。

让各级单位和部门担起改革的责任，才能使改革能够落实

很显然，一方面是地方和基层有很大的改革动力，另一方面这种改革很可能一时得不到他们想要得到的法律支持。这是我们今天的改革正在面临的现实困境。摆脱这种困境，避免许多改革探索出现“胎死腹中”的危险，需要在以下方面进行探索。

第一，应该确定“改革于法有据”中“法”的层级。什么叫改革？改革就是改变很多过去形成的制度和陈规陋习。现在很多需要改革的东西都是部门确定的，如果说过去确定的东西都不能动，那就无法把改革往前推进了。所以，首先应该严格限制“法”的范围。对于可以确定的层级，我个人的看法，在政府层面，应是人大和国务院的有关法令；在执政党层面，应是党代会、中央委员会和中央纪委制定的有关法规，因为中纪委的法规也是规范全党的法规。其他形形色色的规定、办法等，则统统应该纳入整理的范畴，加以清理，不能任由部门随意延伸。否则，我们现在说改革要于法有据，很多部门都会把自己部门的利益纳入这个“法”里面，改革就会名存实亡。

第二，从全面深化改革的迫切需要出发，优化人大代表和党代表的结构。长期以来我们权力运行的一个特点是，决策权、执行权、监督权混在一起，导致了权力运行混乱，失去边界，进而失去约束和监督。我们过去是不太承认权力要受到约束的，现在我们也承认权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。这是一个很大的进步。虽然我们痛感“文革”的一个最大教训是权力过度集中，在权力分配上做了一些探索，但是，实事求是地说，在这方面的进展不大。我们只是让部门担起了责任，但在这些部门，决策权、执行权、监督权依然是混在一起的，每个单位都有决策权，每个单位都有执行权，每个单位自己监督自己，又是裁判者，又是运动员，结果仍然无法制止权力的滥用和由此滋生的腐败。我们人大的组成其实也是这样的，人民代表、立法者，同时又是领导干部。站在行使权力的角度去立法，这个立法肯定就不愿去触碰部门利益。所以从这个角度说，必须改变人大代表和党代表的构成。这方面已经有非常多的建议，比如说增加专职代表的比例，减少领导干部在人大代表当中的人数，延长代表大会的会期，等等。

第三，改革决策方式。在立法决策中，把决策权和执行权分开，甚至把咨询权也独立出来，尽量减少部门的参与。决策时让执行者来参与一下，似乎也未尝不可，或许能大大提高决策的可行性。但是，它也会带来一系列的问题，因为特别容易把决策权执行权混淆在一起。执行者的身份没有变，如果他们对决策有强大的影响力，在这样的情况下做出来的决策，往往带有执行者很重的痕迹，忽略了对权力的约束。因此，应该以改革的精神去思考和推进决策方式的改革。而且，部门参与决策，甚至部门立法，就不可避免地会把部门利益带进决策，把决策过程变成部门之间的相互博弈，讨价还价，这是不行的，会使改革变形。

第四，建立立法诉求平台和机制。要求改革于法有据是对的，因为我们国家的改革总体上应该是有序推进。有序推进能有效地降低改革的代价。我们要实现超常规发展，必须在党和政府的主导下有序进行，否则永远无法实现赶超。但是，如前所说，强调于法有据，又容易给那些不愿改革的部门和既得利益者阻碍改革提供理由。如何解决这个问题？我认为可以设立一种诉求平台。比如说，在探索中，一些地方和基层感到正在推进的改革需要法律法规的支持，而现行的法律法规又没有提供这方面的依据，他们就可以提出诉求。对这种诉求，相关部门应当及时给予回复，不能置之不理。甚至可以用承诺服务的形式把对诉求作出回应的要求确定下来。应该有类似这样的明确的回应机制，让各部门各机构担起改革的责任，以此最大限度地减少改革的阻力。

（作者为中央党校党建教研部主任、世界政党比较研究中心主任）