《2016年食品安全重点工作安排》解读（2） 从战略高度推进食品安全监管体制改革

　　2016年是 “十三五”规划开局之年，也是实施食品安全战略的关键节点。习近平总书记强调，加快完善统一权威的监管体制和制度，落实“四个最严”的要求，切实保障人民群众“舌尖上的安全”。《2016年食品安全重点工作安排》以深化监管体制改革为抓手，助推食品产业供给侧结构性改革，持续提升食品安全现代化治理能力。

　　一、完善统一权威的监管体制

　　体制是机构设置、人员编制和权责关系等组织制度的总称，本质上是一种资源配置方式。新一轮食品药品监管机构改革通过整合职能、下沉资源、强化监管，旨在构建统一权威的监管机构。然而出于种种原因，许多地方将工商、质监、食药等部门成建制整合为市场监管局。这一做法表面上增加了人力、物力、财力等监管资源，实际监管能力却并未提升。尤其是专业监管被综合执法冲淡后，全国查处的食品药品案件数量出现下降，这与问题导向的监管理念相去甚远。

　　“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，要求食品安全保障水平有本质提升。监管体制是实施食品安全战略的重要载体，要真正释放体制改革红利，应当严格按照中央既定精神独立设置食品药品监管机构。综合设置市场监管机构的地方，要根据国务院要求将食品安全作为综合执法的首要职责。《工作安排》要求，加快完善统一权威的食品安全监管体制和制度，加强食品安全监管工作的专业性和系统性。笔者认为，应当秉持“最小折腾，最大完善”的原则，将各地市场监督管理局统一更名为食品药品监督管理局，或单独设置食品药品监督管理局，实现简政放权和加强监管的有机结合。强化地方政府对食品安全负总责的责任体系，发挥其统筹协调作用，明确食安委各成员单位职责分工，调动农业、卫生、公安等部门食品安全工作积极性。同时鼓励有条件的地方学习环保部门经验，试点食品药品监管省以下垂直管理体制，调整人、财、物管理权限，解决市场分割和地方保护问题。

　　在纵向体制改革基础上，探索推进横向分区域配置监管资源。我国城乡间、区域间经济社会发展存在巨大差异，决定了食品安全风险主要类型不同，监管资源不能“撒胡椒面”。可根据产业发展与监管资源的匹配程度并结合“一带一路”、三大经济发展区域，将全国31个省级行政区域划分为不同监管功能区，通过设置区域性监管派出机构协调区域内监管事务，开展飞行检查，办理重大案件。

　　二、打造职业化检查员队伍

　　我国是食品产业大国而非强国，农业和食品工业基础与发达国家相比有较大差距。全国有约1200万获证的食品生产经营者，但监管力量薄弱，专业人员缺乏，大产业和弱监管的结构性矛盾突出。监管的实际效果多依赖监管经验，缺乏技术含量高、靶向性强的专业手段，一些系统性风险和跨领域问题难以被发现。笔者分析了三个县级食品药品监督管理局2015年食品安全监管检查工作构成，其中行政许可现场核查占30%，各类专项检查占35%，处理投诉举报占10%，日常监督检查和监督抽检占25%。由于工作精力所限，日常监督检查往往难以开展深入细致全面的排查，发现的风险主要集中在证照、进货查验、标签标识、保质期等面上的问题，而非法添加、微生物超标等关键风险点则容易被忽略。

　　强大的监管与强大的产业相互支撑。随着供给侧结构性改革推动食品产业转型升级，专业监管能力必须与产业素质同步提升。《工作安排》前瞻性地提出，建立职业化检查员队伍，研究与食品安全监管工作特点相适应的技术职务体系。笔者认为，可参照法官、检察官的做法，将检查员分为初级、中级、高级、专家级等职级。不具备相应知识和能力的，依法不得从事食品安全检查和执法工作。实施以现场检查为主的监管方式，推动监管力量下沉，逐步实现各级食品药品监管部门“全员检查、全员执法”。在此基础上应科学划分监管事权，省级食品药品监管部门主要负责组织高级以上检查员开展食品生产企业检查；市县级食品药品监管部门主要负责开展食品流通、餐饮企业检查；乡镇监管派出机构主要负责开展小作坊、小摊贩、小餐饮检查。

　　三、实施最严格的监管制度

　　食品安全是“产”出来的，也是“管”出来的。应当从“产”“管”两个方面实施最严格的监管制度，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责提升食品安全保障水平。

　　一方面是落实生产经营者主体责任。在民事义务和责任方面，《工作安排》科学划分政府和市场的边界，督促企业严格落实培训考核、风险自查、产品召回、全过程记录、应急处置等管理制度，建立重点产品追溯体系，加强覆盖生产经营全过程的食品安全管控措施。同时积极引入市场机制，加强食品安全信用体系建设，开展食品安全承诺行动，完善食品安全守信激励和失信惩戒机制，并鼓励食品生产经营企业参加食品安全责任保险。在刑事责任方面，保持严惩重处违法犯罪的高压态势。继续严厉打击非法添加、制假售假、违法使用禁限用农药兽药等严重违法行为。以查处走私冻品、利用餐厨和屠宰废弃物加工食用油、互联网食品安全违法犯罪等案件为重点，强化部门间、区域间案件移送、督办查办、联合惩处、信息发布等沟通协作。

　　另一方面是落实食品安全监管责任。引导地方政府和监管部门落实属地责任，是防止食品安全在一线失守的重要保障。《工作安排》要求强化食品安全责任制，制定食品安全工作评议考核办法，将食用农产品质量和食品安全工作全面纳入地方政府绩效考核、社会管理综合治理考核范围，考核结果作为综合考核评价领导班子和相关领导干部的重要依据。同时深入推进食品安全城市、农产品质量安全县创建试点工作，及时总结推广试点经验。尤为重要的是，制定食品安全责任追究制度，严格食品安全责任追究，严肃追究失职渎职人员责任。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（作者：国家行政学院副教授、博士 胡颖廉）