常纪文：解读《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》——做大做强环保新格局

　　为落实中央有关生态文明体制改革精神，环境保护部、国家发展和改革委员会联合出台了《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》（以下简称《意见》）。主体功能区是我国经济社会发展的重要单元，对不同的主体功能区实施共同但有差别的环境保护政策，优化主体功能区开发，促进主体功能区经济、社会发展与环境保护有机统一，是《意见》的主调。分析研究《意见》，笔者认为主要有以下几方面亮点。

　　第一，提升环境保护工作地位，利于做大做强环保工作新格局，指导环保工作走出困境。 

　　环境保护既要治标，也要治本。不能仅就环保论环保，而要统筹协调经济发展与环境保护之间的关系，推进战略环评、环境功能区划与主体功能区建设相融合，把环境保护融入经济和社会发展的大格局中，环境污染和生态破坏的困局才能打破。为此，环保部门必须着眼于统一监督管理的职责，加强与发展和改革部门在宏观调控上的合作、与其他部门在专业分工上的合作，寻找共同的工作抓手，将中央的决策部署落实下去，将环境保护工作的格局做大做强。

　　主体功能区有九大政策予以支撑，环境政策是其中的一个方面。2015年7月，在中央生态文明体制改革的大框架内，环境保护部与国家发展和改革委员会出台了《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》，把环境保护的要求融入国家主体功能区战略中，使“五位一体”的融合要求明确化、具体化、有针对性。《意见》抓住了从前端解决环境问题的牛鼻子，打破了就环保论环保的被动局面，构建了在发展中保护和在保护中发展的互动新格局。可以说，《意见》的出台是“五位一体”由理论走向实际的一个重要标志，是指导环境保护工作走出困境的重要文件。

　　第二，精准把握生态文明建设和改革方向，全面贯彻生态文明建设和体制改革的具体要求，对区域规划和空间规划的编制具有前导作用。 

　　《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出了生态文明建设和体制改革的具体要求，《意见》进行了很好的贯彻。一是到2020年，资源节约型和环境友好型社会建设取得重大进展，主体功能区布局基本形成。同时明确，要坚定不移地实施主体功能区战略，健全空间规划体系，科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间；对不同主体功能区的产业项目实行差别化市场准入政策，明确禁止开发区域、限制开发区域准入事项，明确优化开发区域、重点开发区域禁止和限制发展的产业。为此，《意见》专门设立了禁止开发区域环境政策、重点生态功能区环境政策、农产品主产区环境政策、重点开发区域环境政策、优化开发区域环境政策等部分，并在每个部分设立若干专条，提出具体的对策建议。

　　二是健全财政、投资、产业、土地、人口、环境等配套政策。《意见》对不符合主体功能定位的现有产业，通过设备折旧补贴、设备贷款担保、迁移补贴、土地置换、关停补偿等手段，实施搬迁或关闭；严格限制区内“两高一资”产业落地，禁止高水资源消耗产业在水源涵养生态功能区布局，限制土地资源高消耗产业在水土保持生态功能区发展，降低防风固沙生态功能区的农牧业开发强度，禁止生物多样性维护生态功能区的大规模水电开发和林纸一体化产业发展。

　　三是建立各有侧重的绩效考核评价体系。《意见》指出要构建生态环境资产核算框架体系，将生态保护补偿机制建设工作纳入地方政府的绩效考核，完善现有政绩考核制度，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制；取消重点生态功能区的地区生产总值考核，加强区域生态功能、可持续发展能力的评估与考核，并将结果向社会公布。由此可见，《意见》对于今后的区域规划和空间规划编制具有前导作用，有利于环境保护工作在大格局中顺利开展。

　　第三，体现了共同性和差异性、科学性和有效性的有机统一，促进环境与发展的“五位一体”格局由理论走向实际。 

　　纵观全文，《意见》规定了共同的经济社会发展和环境保护要求，如实行环保负面清单制度，严格的环境监管和责任追究制度，信息公开与社会监督制度；通过严格环境准入、环境标准、总量控制、环保考核等管理措施强化政府管控与约束，规范开发建设行为等。同时，《意见》又把坚持分类差异化管理作为基本原则，要求立足各类主体功能定位，把握不同区域生态环境的特征、承载力及突出问题，科学划分环境功能区，提出有针对性的治理保护措施和重点方向，构建差异化的考核评价体系和责任追究机制，实现环境管理的精细化。

　　《意见》专门对禁止开发区域、重点生态功能区、农产品主产区、重点开发区域、优化开发区域等特定区域规定了有针对性的环境保护措施。例如，在禁止开发区域，要求执行最严格的生态环境保护措施，严控各类开发建设活动，保持环境质量的自然本底状况，恢复和维护区域生态系统结构和功能的完整性，保持生态环境质量、生物多样性状况和珍稀物种的自然繁衍，持续推进生态保护补偿及考核评价制。对于优化开发区域，《意见》要求按照严控污染、优化发展的原则，引导城市集约紧凑、绿色低碳发展，减少工矿建设空间和农村生活空间，扩大服务业、交通、城市居住、公共设施空间，扩大绿色生态空间，有效控制区域性复合型大气污染。差异性的分类归档，有利于增强《意见》的针对性和可实施性。

　　科学性表现在管理思路和管理方法方面。在管理思路上，《意见》规定，以维护环境功能、保障公众健康、改善生态环境质量为目标，推进战略环评、环境功能区划与主体功能区建设相融合，加强环境分区管治。这明确了环境质量目标管理模式。在管理方式上，《意见》因地制宜、因事制宜提出了科学的要求，如针对主要水产渔业生产区中珍稀水生生物栖息地、鱼虾类产卵场、仔稚幼鱼的索饵场等地表水达到《地表水环境质量标准》Ⅱ类要求，其他水产渔业生产区达到《地表水环境质量标准》Ⅲ类要求和《渔业水质标准》，地下水达到《地下水质量标准》相关要求，农田灌溉用水应满足《农田灌溉水质标准》。

　　在有效性方面，《意见》从以下3方面加强了文件的可实施性：

　　一是规定了共治的体制机制，调动了各方参与的积极性。共治性是国家治理体系建设和国家治理现代化的要求，《意见》的规范模式以政府管控为主，同时注重发挥公众参与、市场介入、行政考核与监督的作用。在公众参与方面，《意见》规定，建立公众参与环境保护的有效渠道和合理机制，保障公众的环境知情权、参与权、监督权和表达权等。在市场介入方面，提出因地制宜地发展旅游、农林牧产品生产和加工、观光休闲农业及风电、太阳能等新能源产业等。在行政考核与监督方面，规定各地要建立健全绩效考核评价体系，加强组织协调和监督检查，完善分区考核评价制度，要求各级政府部门及时向本级人民代表大会常务委员会报告本行政区内发生的重特大突发环境事件，依法接受监督。

　　二是以问题为导向，提出了一些明确的目标及要求，具有可操作性。如在禁止开发区域，2020年底前迁出或关闭排放污染物以及有可能对环境安全造成隐患的现有各类企业事业单位和其他生产经营者，并加强相关企业迁出前的环境管理以及迁出后企业原址的风险评估；在优化开发区域，工业用水应达到Ⅳ类标准，景观用水应达到V类标准，纳污水体要求不影响下游水体功能，地下水达到《地下水质量标准》相关要求。

　　三是规定了严格的考核机制。例如，以区域环境质量等级不降低、生态服务功能不下降为原则，落实地方政府对环境质量负责的要求，提供生态产品和环境公共服务。完善环境保护、质量改善目标、主要污染物排放总量减排责任制和考核评价制度，将评估结果纳入地方各级人民政府政绩考核；加强对各类主体功能区生态环境质量的监测、评价与考核，推动各类主体功能区环境质量监测与评估考核体系建设，并将降低或减少公众健康风险作为重要考核依据。这些科学、有效的针对性措施，可防止《意见》的实施流于形式。

　　总体上看，《意见》的部署和推进既全面系统，又有重点和抓手；既有指导性，也有可实施性；既与《环境保护法》、《环境影响评价法》等法律相衔接，也符合中央生态文明体制改革的精神，有利于在新形势下把环境保护工作的格局做大做强。