美国粮食供给调控与库存管理的政策措施——美国农业法制定过程的经验（下）
四、结论与政策涵义
(一)总结
本文研究表明，生产力增长、贸易条件变化和经济结构转变伴随着美国农业政策的改革。在长期变革中，美国农业政策在粮食供给调控和库存管理方面存在变与不变的鲜明特征：不变的方面，主要是保障农业生产与提高农民收入的目标未变，所有的政策调整都围绕目标展开；变化的方面，主要是价格支持政策逐渐向收入补贴政策转变，从政府高度干预向市场配置资源转变。从实际效果来看，既存在问题也有巨大亮点。存在的问题主要是，由于经济的复杂性和多变性，对粮食供需进行准确把握和农民生产种植进行调控难度极大，粮食产量长期供过于求，美国农业政策难以将粮食产量调控至均衡档位；对农民的补贴政策以及促进消费的政策成本很高，给政府带来巨大财政负担(Sumner，2007)。取得的成绩主要有三个方面：第一，得益于人地条件的天然优势，美国进行土地休耕，有利于供给调控与保护环境的一举两得；第二，美国长期中积累了多项库存管理措施，灵活多变；第三，政府对市场的干预和扭曲程度逐渐降低，粮食库存压力不断减小。今后美国对农民收入支持计划转换为通过保险政策设计帮助农民度过艰难时期，改变频繁制定收入支持计划的模式。
(二)政策涵义
中美两国的农业经济环境虽然有很大不同，但帮助农民创造更好的市场环境、更高的产量与收入的政策目标是相同的。从目前来看，中国的农业政策还具有很多待完善的地方，包括对粮食生产过剩的处理和应对(温厉等，1997)。通过对美国农业法案中供给调控和库存管理政策演变历程进行梳理，笔者认为中国供给侧结构改革有以下路径可以选择：
1.从短期来看，针对玉米去库存问题，直接增加出口和对外援助比较困难，可暂时增加和鼓励玉米加工业发展，但是因为没有长期用粮食支持乙醇生产条件(韩长赋，2012)，可放宽其他玉米工业加工和产品出口，例如饲料加工及淀粉加工等。
2.中国农业供给侧结构改革应建立起农业生产、环境水土保持、可持续农业生产的相互联系。可通过土地休耕建立供给调控政策，在保护环境的同时减少粮食短期供给，提高长期供给能力。但是由于中美粮食供给能力不同，美国粮食供给长期过剩，中国面临短期阶段性过剩、总体供给能力不足。因此，中国不能完全套用美国的长期土地休耕方法，在制定休耕年限方面应提供较高弹性，以便在特殊情況下还原休耕地、再加入粮食的生产。
3.目前中国已经提出了“价补分离”市场化改革方向，对棉花和大豆等产品进行了目标价格试点，对玉米提出鼓励多元化市场主体入市收购，深化农产品价格形成机制改革(程国强，2016)。中国应坚持市场化改革的方向不变，探索建立既符合国际规则、财政负担适宜又能有效保护经营者基本收益的补贴制度。一方面，拟定减少或不干预市场价格的政策，制订的目标价格要兼顾粮食生产成本(包括劳动、地租和投入资料等)；另一方面，积极完善种植面积、单产水平和价差计算等基础信息系统，在不大量增加库存条件下加以补贴，增加普通农户和通过土地流转形成的新型经营主体的收入，实现价补联动。
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通讯作者：张蕙杰。
作者： 中国农业科学院国际合作局 张蕙杰 中国人民大学农业与农村发展学院 赵将 黄建 段志煌